浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)操作手冊解讀
為了促進(jìn)我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)事業(yè)的更好發(fā)展，省內(nèi)審協(xié)會(huì)在調(diào)研的基礎(chǔ)上，組織余姚、海寧、蕭山三地，編寫了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)審計(jì)操作手冊》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)操作手冊》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)操作手冊》，旨在促進(jìn)我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展。
一、手冊的出臺背景
我省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)是改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的伴生事物，依需求而產(chǎn)生，具有很強(qiáng)的服務(wù)意識。特別是近幾年，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)積極拓展審計(jì)領(lǐng)域，創(chuàng)新審計(jì)方法，工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2012年，省內(nèi)審協(xié)會(huì)對全省165個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明，上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2011年共開展內(nèi)審項(xiàng)目3497個(gè)，累計(jì)審計(jì)資產(chǎn)268.92億元，提出審計(jì)意見3242條，落實(shí)整改2721條，在規(guī)范“三農(nóng)”資金使用、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面都發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，我們也看到，就全省而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作的開展還很不平衡，不少地方隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的不斷調(diào)整，特別是在全面實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，三農(nóng)資金使用不到位、集體資產(chǎn)流失、村干部權(quán)力失控、行為失范、農(nóng)民利益分配不公等一系列社會(huì)問題日益凸顯。編寫鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)操作手冊，對于促進(jìn)我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)范化，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能和建設(shè)性作用具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。
二、手冊的編寫原則
一是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，典型引路。從我省來看，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作起步早、發(fā)展快，在審計(jì)制度建設(shè)、領(lǐng)域拓展、方式創(chuàng)新以及業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本次手冊的編寫在總結(jié)這些地區(qū)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作發(fā)展的趨勢，吸收先進(jìn)的理念與做法，以更好地指導(dǎo)我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐。
二是突出重點(diǎn)，抓住焦點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容很廣，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、所屬單位財(cái)務(wù)收支審計(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)等諸多方面。協(xié)會(huì)在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，選定農(nóng)村村級財(cái)務(wù)收支、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)等三塊領(lǐng)導(dǎo)和群眾最為關(guān)注的領(lǐng)域，組織相關(guān)地市圍繞上述領(lǐng)域的重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng)、審計(jì)方法進(jìn)行編寫。
三是注重規(guī)范，強(qiáng)調(diào)可行。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)的工具書，手冊的編寫注重實(shí)用性和可操作性，力求讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線內(nèi)審人員在閱讀手冊后能夠清晰地了解相應(yīng)審計(jì)任務(wù)的審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)方法，在促進(jìn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，保證內(nèi)部審計(jì)的效率性、效果性。
三、手冊的主要框架和內(nèi)容
本次編寫的三本操作手冊根據(jù)為什么審、審什么和怎么審這一條主線來確定各自領(lǐng)域的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)程序、審計(jì)方法以及整改落實(shí)要求，具體包括總則、審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)終結(jié)五大版塊。
（一）總則
總則對操作手冊進(jìn)行了概括性描述，主要介紹了手冊的編制目的、編制依據(jù)、審計(jì)對象范圍、審計(jì)目標(biāo)等內(nèi)容。
（二）審計(jì)計(jì)劃
審計(jì)計(jì)劃章節(jié)主要介紹了審計(jì)項(xiàng)目的確定原則和年度審計(jì)計(jì)劃的編制內(nèi)容。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)審計(jì)要求按照浙江省村級集體財(cái)務(wù)“三年一輪審”的規(guī)定，結(jié)合群眾反映和黨委政府要求，在每年年初編制村級集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)項(xiàng)目年度計(jì)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)要求根據(jù)項(xiàng)目資金來源、工程造價(jià)、工程完工情況等編制年度計(jì)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則根據(jù)干部監(jiān)督管理的需要，綜合有關(guān)方面的意見，提出審計(jì)名單，安排審計(jì)計(jì)劃。
（三）審計(jì)實(shí)施
審計(jì)實(shí)施部分闡述了審計(jì)工作開展中的主要流程，及每一步流程的具體工作，包括發(fā)出審計(jì)通知書、開展審前調(diào)查、編制審計(jì)實(shí)施方案、召開審計(jì)進(jìn)點(diǎn)會(huì)、審計(jì)公告、審計(jì)取證、編制審計(jì)工作底稿、撰寫審計(jì)報(bào)告（征求意見稿）、征求意見等內(nèi)容。該章節(jié)主要體現(xiàn)了四個(gè)重視：一是重視審前調(diào)查。二是重視方案制訂。在審前調(diào)查基礎(chǔ)上，制定出目標(biāo)明確、重點(diǎn)突出、可操作性強(qiáng)的審計(jì)實(shí)施方案，合理安排審計(jì)力量。三是重視實(shí)施管理，特別是對審計(jì)取證、審計(jì)工作底稿編制、審計(jì)報(bào)告撰寫提出了具體的規(guī)范要求。四是重視聽取各方面尤其是被審計(jì)對象對審計(jì)工作的意見。
（四）審計(jì)內(nèi)容
審計(jì)內(nèi)容是操作手冊的核心部分，三本操作手冊針對各自領(lǐng)域的審計(jì)目標(biāo)與審計(jì)對象特點(diǎn)，圍繞“審什么”與“怎么審”的問題，對審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方法進(jìn)行了詳細(xì)闡述。
1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)審計(jì)的主要審計(jì)內(nèi)容包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理制度建設(shè)、預(yù)算編制情況、收入管理情況、支出管理情況、資產(chǎn)管理情況、負(fù)債管理情況以及所有者權(quán)益等七大部分。其中，內(nèi)部管理制度審計(jì)主要關(guān)注資金、資產(chǎn)、資源管理制度的建設(shè)情況以及財(cái)務(wù)公開、一事一議等重要制度的建設(shè)情況；收入管理情況審計(jì)介紹了經(jīng)營收入審計(jì)、發(fā)包及上交收入審計(jì)、投資收益審計(jì)、補(bǔ)助收入審計(jì)、其他收入審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容；支出管理情況審計(jì)具體介紹了經(jīng)營支出審計(jì)、管理費(fèi)用審計(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展支出審計(jì)、其他支出審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容；資產(chǎn)管理情況審計(jì)具體介紹了貨幣資金審計(jì)、應(yīng)收款項(xiàng)審計(jì)、存貨審計(jì)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)審計(jì)、對外投資審計(jì)、在建工程審計(jì)、固定資產(chǎn)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容；負(fù)債管理情況審計(jì)則具體介紹了短期借款審計(jì)、應(yīng)付款項(xiàng)審計(jì)、應(yīng)付工資審計(jì)、應(yīng)付福利費(fèi)審計(jì)、長期借款及應(yīng)付款審計(jì)、“一事一議”資金審計(jì)、專項(xiàng)應(yīng)付款審計(jì)等重點(diǎn)內(nèi)容。對于每一項(xiàng)重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容，手冊除了闡述了相關(guān)概念外，還介紹了相應(yīng)的審計(jì)方法，并列舉了審計(jì)中常見的問題以及審計(jì)依據(jù)。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目的特征與流程，具體介紹了建設(shè)項(xiàng)目管理制度審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)（勘察）管理審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目預(yù)（概）算編制審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目工程管理審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目竣工決（結(jié)）算審計(jì)以及建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收審計(jì)等九項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。分別從每類審計(jì)的概念、審計(jì)應(yīng)取得的資料、審計(jì)的主要內(nèi)容和方法等方面進(jìn)行闡述。比如，對于建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用的審計(jì)，審計(jì)應(yīng)取得的資料包括：被拆遷人前期調(diào)查情況清單，戶口調(diào)查表，拆遷補(bǔ)償協(xié)議及其附件、非住宅結(jié)構(gòu)評定表、相應(yīng)的評估報(bào)告，被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)資料，財(cái)務(wù)資料等。審計(jì)的重點(diǎn)為征地拆遷費(fèi)用支出的合理性、合規(guī)性。具體包括：征遷行為是否符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)用地是否按批準(zhǔn)的數(shù)量征用，對作物及附屬物有無超標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；征遷補(bǔ)償安置資金是否及時(shí)到位，管理使用是否合法、合理，有無擠占、挪用等現(xiàn)象；房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的選定是否按規(guī)定程序進(jìn)行，是否簽訂委托評估合同。通過對征遷范圍、權(quán)屬證明、設(shè)備損失賠償、評估報(bào)告等進(jìn)行按戶審核，結(jié)合征遷方案及政策，對住宅征遷補(bǔ)償與非住宅征遷補(bǔ)償?shù)暮侠硇浴⒀a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行審核；審核征遷范圍內(nèi)有關(guān)房屋拆除工程與舊料回收款回收情況，是否簽訂拆房合同，拆房費(fèi)用及舊料回收價(jià)格是否合理，有無沖減拆遷成本；整個(gè)地塊征遷費(fèi)用的發(fā)生是否真實(shí)、合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審人員既可以根據(jù)該手冊對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過程審計(jì)，也可以根據(jù)實(shí)際需求對其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)分別介紹了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)管委會(huì)）下屬的村（社區(qū)）書記、主任，獨(dú)立核算事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)管委會(huì)）所屬國有（集體）及國有（集體）控股企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。手冊以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以促進(jìn)“權(quán)力運(yùn)行公開化、資源配置市場化、操作行為規(guī)范化”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為審計(jì)重點(diǎn)，詳細(xì)闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部在政策落實(shí)和任務(wù)完成、經(jīng)濟(jì)決策權(quán)履行、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)履行和廉潔自律四個(gè)方面情況的審計(jì)內(nèi)容和方法。比如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)管委會(huì)）下屬的村（社區(qū)）書記、主任經(jīng)濟(jì)決策權(quán)履行情況的審計(jì)，可以通過查閱被審計(jì)單位提供的決策制度、重大事項(xiàng)討論會(huì)議紀(jì)要（記錄）、村民代表會(huì)議記錄、村務(wù)（政務(wù)）公開欄張貼情況，與被審計(jì)單位班子成員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員、黨員代表、村民等進(jìn)行談話和座談等方式方法，檢查經(jīng)濟(jì)決策制度是否建立健全；決策程序是否民主規(guī)范，重大經(jīng)濟(jì)決策是否遵循國家財(cái)政及經(jīng)濟(jì)政策，村級重大事務(wù)是否實(shí)行“五議兩公開”；決策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，是否更好地促進(jìn)了本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是否達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，有無因管理不善、決策失誤造成重大損失浪費(fèi)和國有、集體資產(chǎn)流失的問題，有無擠占、挪用、侵吞、轉(zhuǎn)移資金等問題，并關(guān)注內(nèi)管干部在其中所起的影響。
（五）審計(jì)終結(jié)
審計(jì)終結(jié)部分主要介紹了審計(jì)報(bào)告編制、審計(jì)整改、審計(jì)成果運(yùn)用以及審計(jì)項(xiàng)目立卷歸檔等內(nèi)容。其中，審計(jì)報(bào)告的編制具體闡述了審計(jì)報(bào)告在撰寫、復(fù)核、簽發(fā)等方面的要求；審計(jì)整改提出了被審計(jì)單位應(yīng)限時(shí)整改、審計(jì)組應(yīng)及時(shí)進(jìn)行整改回訪；審計(jì)成果運(yùn)用具體包括通過實(shí)施審計(jì)公告、強(qiáng)化審計(jì)整改、提煉審計(jì)成果等形式，提高審計(jì)成果的利用水平；審計(jì)項(xiàng)目立卷歸檔詳細(xì)說明了項(xiàng)目材料的歸檔時(shí)間與材料裝訂次序要求，如按照結(jié)論性文件材料、證明性文件材料、立項(xiàng)性文件材料、其他備查文件材料的順序排列。
（六）審計(jì)評價(jià)及責(zé)任認(rèn)定
除了上述共性內(nèi)容以外，內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)操作手冊還介紹了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)所特有的內(nèi)容——審計(jì)評價(jià)及責(zé)任認(rèn)定。手冊具體闡述了審計(jì)評價(jià)應(yīng)遵循的重要性原則、客觀性原則和謹(jǐn)慎性原則；經(jīng)濟(jì)責(zé)任的三大類別：直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。特別強(qiáng)調(diào)了在責(zé)任認(rèn)定時(shí)，應(yīng)本著“權(quán)責(zé)對等”的基本原則，正確處理前任與現(xiàn)任、個(gè)人與集體、失誤和舞弊等責(zé)任的界限，按照“誰決策誰負(fù)責(zé)”、“誰分管誰負(fù)責(zé)”、“誰簽批誰負(fù)責(zé)”、“誰召集會(huì)議誰負(fù)責(zé)”等具體原則，對被審計(jì)對象履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況作出客觀公正、實(shí)事求是的評價(jià)。
此外，操作手冊還提供了審計(jì)工作中常用的審計(jì)文書參考樣式，包括審計(jì)取證單、審計(jì)工作底稿、審計(jì)報(bào)告等，以供鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審人員在實(shí)際工作中借鑒使用。希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)操作手冊能夠成為我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)一線工作者的實(shí)用工具，促進(jìn)我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展。
（省內(nèi)審協(xié)會(huì)）
