摘 要：農民工作為我國改革開放以來城市化和工業化進程中的特殊產物，由于現有就業保障制度的缺失，農民工進城后就業過程中遭受各種不公平的待遇，就業的合法權益無法得到有效保障，農民工和用人單位之間的矛盾日益尖銳，農民工問題日漸突出。因此，如何完善現有制度安排，探索出適合我國農民工進城就業保障制度的路徑選擇十分有必要。
關鍵詞：農民工，就業保障，路徑選擇
一、加強我國農民工進城就業保障制度建設的緊迫性和必要性
我國農民工進城就業保障制度歷經30年的改革探索，是同步于我國經濟體制改革而不斷發展的。從改革開放至今，農民工進城就業保障制度變遷體現了就業保障制度從城鄉分割、區別對待到統籌城鄉、公平對待的發展路徑和政策價值取向。這樣的發展歷程也體現了在不同時期，政府、市場和農民工不同的利益階層對農民工進城就業保障制度變遷的影響是不同的。農民工進城從限制流動到現在的鼓勵支持的整個歷程中，盡管政府已經注重對待農民工要公平公正，但不確定性因素造成的城市失業和就業壓力使政府公共服務職能也在遭遇不斷的挑戰，統籌城鄉的就業保障制度也尚未建立，原本就處于劣勢的農民工在城市仍舊不能享受與城鎮居民平等的待遇和權利。
農民工由于文化程度低、就業能力弱，因此他們一般都從事苦、累、臟，甚至有生命危險的工作，經常遭受歧視，合法的勞動權益得不到應有的保護。諸多困難使得農民工的生活得不到保障，極易釀成社會風險。同時，近年來我國失地農民逐年增多，更多的農村勞動力向城市轉移，在這些群體中大多文化素質和勞動技能偏低，如果需要自謀職業就非常困難。面對不斷的、大量的農村勞動力轉移，如何完善農民工進城就業保障制度，加強對農民工進城就業的一條龍服務以及就業過程中的權益保障，從而加強經濟的發展和社會的安全風險，使得政府的制度安排將面臨嚴峻的挑戰。
二、制約我國農民工進城就業保障制度的因素分析
1、制度創新成本高
農民工進城就業保障制度主要是由國家政府來推動的。一旦制度創新的成本大于收益或收益長期滯后于成本，制度創新就會受到嚴重的阻礙。
① 制度設計成本
農民工進城就業保障制度需要專門的機構和專業的工作人員來設計保障項目，這其中可以聘請熟練精通的專業人才，也可以從就業保障項目內容相關的各部門抽取精英成立專門的設計小組，但無論是哪種組建形式，都需要經過調查、研究、總計，分析等一系列制度設計過程，這些都需要必要的人力資源成本和調查研究費用。
② 消除制度變革阻力的費用
任何一項制度的改革都會遇到各種各樣的阻力，農民工進城就業保障制度變遷同樣如此。社會保障和權益保障一向被看為是城鎮居民的當然福利，而農民工進城就業，就業權益保障的重視，農民工社會保障制度的改革事實上是對既有利益格局的重大調整，主要是讓企業為農民工承擔繳費義務、規范勞動合同和給予農民工與城鎮職工同等的薪資待遇和休假等福利，這很明顯的提高了企業的人力資源成本和勞動生產成本。因此，原來的受益主體因受到直接經濟損害自然而然地會規避承擔他們義務和責任，成為制度變遷的阻礙因素。
③ 實施過程中的成本
農民工進城就業保障制度在具體實施過程中，如政府要履行公共服務職能、實現就業保障金的籌集、管理和發放，都需要設置專門的組織機構為農民工提供就業服務和就業保障，同時配備專業的工作人員。這些公共就業服務的供給都需要擴大政府用于就業保障的社會性支出以實現供給均衡，這又是一筆不菲的支出成本。另外，制度創新的成本還包括一些隨機成本和改革創新主體的政治成本和精神成本，例如政治成本是制度改革的創新主體，在改革過程中，組織或個人會因為制度改革給其他利益主體帶來利益損失而冒著權力削弱或喪失的政治風險；精神成本則是制度變遷過程中改革對各利益主體造成的精神上如緊張、失落等悲觀情緒。
2、各利益主體意識剛性
農民工進城就業保障制度的利益主體包括政府、社會、企業和農民工個人，由于傳統制度安排的約束和現實經濟條件的制約，各利益主體的傳統思想意識觀念比較頑固，在對待農民工的就業保障問題上存在意識剛性：
① 地方政府方面的認識偏差
從2000年開始，由于經濟全球化和城市化進程的加快，我國經濟迅速發展，城市經濟開始離不開農民工的貢獻，這時國家才大力鼓勵支持農民工進城就業，同時提出要公平公正對待進城農民工。但是部分地方政府在對待農民工問題上仍然存在認識上的偏差，他們一方面認為農民工進城就業是暫時性的，等他們年老時最好是回到農村養老和生活，這種觀點不僅不利于城市經濟和社會發展，也背離了農村勞動力向城市轉移的正常發展趨勢；另一方面，地方政府在對進城就業農民工的服務管理中同時存在“承認貢獻性”和“拒絕參與性”的觀念意識，即政府既承認農民工對城市經濟的發展作出了貢獻，又過分強調農民工給城市帶來的不安定因素，很少意識到農民工也是城市的社會成員，同城鎮居民平等享有就業和生活各方面的合法權益，政府作為公共品提供者，有責任為其提供基本的就業保障。
② 社會方面的認識錯位
目前，農民工進城就業現象越來越普遍，得到的就業機會與社會待遇逐步向城鎮居民靠攏，但是城鎮居民似乎還沒完全適應這樣的現象，在他們眼里，農民工無論從身份還是地位始終低城鎮居民一等。部分城鎮居民認為，農民工進城就業和社會保障就不該與城鎮居民享受同等待遇，因農民工自身條件的不足，就只能從事城鎮居民不愿意做的工作，社會保障可有可無，本能的對農民工充滿歧視，對農民工的關懷更是冷淡。許多調查也顯示農民工在城市最難以忍受的就是當地社會看不起他們。
③ 用人單位方面的認識誤區
由于農民工流動性強、且工作技術含量低的工作性質，大部分用人單位都拒絕承擔農民工的社會保障費用，這種情況在私人企業中尤為突出。部分企業出于“理性經濟人”的考慮，在招用農民工的過程中往往以壓低農民工工資和拒絕繳納社會保險費來實現自身利益最大化的目的。另外，農民工在企業工作環境、吃住條件、福利報酬都難以有效合理的保障，甚至企業領導的人文關懷都不能充分感受，這也解釋了為什么會出現“民工潮”變成了“民工荒”。而事實上，為農民工提供應有的就業保障不僅滿足了農民工進城就業的需要，也可以符合企業的長遠發展利益。因為，社會保障作為企業福利的一部分，不但可以給予職工滿足感和安全感，提高員工工作的主動性和積極性，同時也可以對留住員工、減少人力資本支出，促進企業穩定發展有著非常重要的促進作用。
④ 農民工自身的認識不足
外因是事物存在和發展的外部條件，內因是事物存在和發展的基礎，內因第一位，外因第二位。農民工參與就業保障雖然有多方面的原因，但農民工自身對就業保障認識的不足也是農民工進城就業保障制度難以有效實施的重要因素。一方面，農民工進城不可避免的帶有小農意識，他們只顧眼前的利益，對在城市的長遠發展沒有任何規劃，有的甚至對就業保障毫無概念。另一方面，農民工缺乏對未來風險防范的意識，他們進入城市的基本需求就是實現就業并獲得收入。當然有的農民工會具有風險防范意識，其中部分會主動參與失業保險的購買，但部分仍持觀望態度，一方面渴望得到就業保障，一方面對失業保險的未來利益缺乏信心，認為把錢存進銀行是最安全的。這些都是由于農民工過去長期生活在農村，大多過著較貧困的日子，當有機會進入城市就業，他們唯一的希望就是能賺錢養家，追求當前經濟收入的動機比較強烈，受經濟條件的限制，他們參與失業保險往往會比較慎重。
3、傳統制度安排的約束
我國戶籍制度及其產生的二元經濟社會結構從一開始就把農村居民和城鎮居民從身份地位上分割開來，農村勞動力從最初限制向城鎮轉移，到后來鼓勵支持進城就業，農民工都受到了不同程度的排斥和歧視，傳統制度安排的缺陷導致就業保障難以覆蓋所有農民工，且農民工在城鎮就業不公平待遇仍舊存在。
另外，國家尚未建立好城鄉統一的社會保障制度。農民工即使參加城鎮社會保險，返鄉后也很難順利拿到社會保障金。這對農民工進城就業和社會保障的實施難以落到實處，也背離了統籌城鄉經濟發展和社會發展，促進工業化、城市化進程的發展趨勢。
4、就業保障運行監管不力
從目前就業保障運行主體和保障范圍來看，以國家政府和企業統籌為主。但傳統制度安排導致的思想意識剛性，國家對農民工進城就業保障的意識還不能與城鎮職工同等，企業更是處于理性“經濟人”的考慮，規避對單位農民工的應履行的義務和責任。對這樣的現象，部分相關部門通常為了實現保障基金的平衡或盈余，對違規企業采取聽之任之的態度，這樣就形成了越需要保障的勞動群體越得不到合法的權益保障。另一方面，農民工參與就業保障意識薄弱，特別是老一代進城農民工，他們缺乏對未來風險防范的意識，認為實現就業并獲得收入就可滿足。政府的怠慢、企業的漠視、社會的不在乎，農民工的自身因素使得我國農民工進城就業保障沒有一套合理有效的運行模式和有力的監督管理體制。
三、完善我國農民工進城就業保障制度的路徑選擇
1、擴大社會性支出以支撐就業保障制度創新成本
現代市場經濟條件下，就業保障逐步被納為社會保障制度的重要組成部分，與社會保險同樣作為公共產品由政府向市民提供，因此，在我國農民工進城就業保障基金體系中，政府和企業、社會作為農民工就業保障制度的供給者和參與者應共同擴大用于農民工進城就業保障的社會性財政支出，以保證農民工進城就業保障制度的有效實施。因為，如果沒有政府的主要有力支撐，就業保障制度本身就暗藏巨大的資金風險，甚至可能走向崩潰，破產；同樣如果沒有企業和社會的共同支持，僅依靠政府的支撐，就業保障制度的實施同樣是心有余而力不足。
2、轉變觀念充分調動各利益主體的積極性與主動性
由于長期以來農民工進城就業保障中各利益主體積極性與主動性都不高，造成已有的制度安排大多流于形式，農民工就業保障無法得到有效實施，因此政府應充分發揮其主導作用，轉變制度創新中各利益主體的意識觀念，以彈性的激勵機制來引導政府、農民工、社會和企業之間的互動積極性。
3、建立健全城鄉統一的就業保障制度
制度項目設計和創新是我國農民工進城就業保障制度變遷路徑選擇的重要途徑，建立城鄉統一的就業保障制度，徹底轉變農民工在城市的身份地位，消除就業歧視，推進農民市民化進程。首先建立失業預警和失業補救，可借鑒國外的成功經驗，并結合我國自身的實際情況進行失業保障制度建設。其次，建立城鄉統一的公共就業服務，支持完善公辦公共就業服務機構的組織管理和人員配備，同時大力鼓勵興辦社會合法職業介紹中介機構參與，服務方式逐漸向“一站式”轉變。然后完善農民工在城市就業的合法權益保障制度，如建立城鄉統一的最低工資保障制度、弱勢農民工就業援助長效機制、建立農民工職業健康監護檔案等。
4、完善立法保證農民工進城就業保障制度的有序運行
清理并修改已有的不合理法律法規，制定新的有利于進城農民工就業的法律法規，如《反就業歧視條例》、《農民工進城就業促進法》、《非正規就業管理條例》等。同時促進農民工進城就業保障的法律宣傳與法律援助、加強勞動監察和仲裁保障的管理來加強農民工進城就業保障的執法力度，使農民工就業保障在法律的框架保護下有序的運行。
5、加強農民工進城就業保障運行的監督管理
首先是政府部門之間，各就業保障相關部門形成一條緊密的服務鏈管理，從管理協調、資金補貼、制度設計、政策指導、就業服務、權益保障等方面向農民工提供公共品服務，且各部門責任分工明確，相互合作，進行監督與自我監督。
其次是非政府部門之間，一方面，社會、農民工、其他組織（如工會）共同對企業進行監督，監察企業是否對農民工的就業和權益保障存在侵權行為，一旦發現違規行為，及時向勞動管理與監察部門反映；另一方面企業、社會和其他組織共同對進城農民工給予人文關懷，向農民工在城市的就業、生活和權益給予充分保障。
最后是政府部門與非政府部門之間，一方面政府部門從各責任部門抽取專業人員成立專門的農民工進城就業保障制度實施的工作監管小組，不定期對農民工在城市就業和權益保障情況進行調研和抽查，并構建一套合理有效的農民工進城就業保障制度績效評價體系，從政府管理和市場運行的各方面指標綜合考評制度運行的效果，以加強對相關部門和組織的監督管理，完善制度建設；另一方面，對政府的監督工作由企業、社會、農民工和社會其他組織共同來完成，建立正常的、制度化的利益表達渠道，表達自己的利益需求并保護其權利，對政府提出合理的就業保障建議，同時加強對政府管理的監督。
