財(cái)政投資評(píng)審是財(cái)政職能的重要組成部分，是財(cái)政投資項(xiàng)目監(jiān)督和管理的基本手段之一，在促進(jìn)財(cái)政支出管理科學(xué)化、精細(xì)化，完善財(cái)政投資項(xiàng)目資金運(yùn)用全過(guò)程監(jiān)管等方面發(fā)揮了重要作用。而財(cái)政支出預(yù)算管理包含編制、執(zhí)行、監(jiān)督三大環(huán)節(jié)，在實(shí)際工作中，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)通過(guò)加強(qiáng)帳戶控管，基本上能實(shí)現(xiàn)集中資金、集中核算和集中支付，但在預(yù)算編制和預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)上，由于涉及到技術(shù)性的方法創(chuàng)新和較多的政府行為等，使得此兩環(huán)節(jié)管理相當(dāng)乏力。
一、當(dāng)前財(cái)政投資項(xiàng)目管理模式存在的主要問(wèn)題
目前在我國(guó)，對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目的管理主要是通過(guò)財(cái)政部門(mén)和其他經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)之間的職能分工，共同介入、各司其職切塊管理的。其分工是發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)立項(xiàng)、批復(fù)概算，財(cái)政部門(mén)編制預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，建設(shè)部門(mén)制訂基本建設(shè)程序和基本建設(shè)管理制度、監(jiān)督工程質(zhì)量，審計(jì)部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)。各部門(mén)既分工又有合作，比如，決定一個(gè)項(xiàng)目上不上，上多大的規(guī)模，決策權(quán)主要在發(fā)展改革部門(mén)，財(cái)政部門(mén)只是在項(xiàng)目確定后，根據(jù)項(xiàng)目概算來(lái)下達(dá)預(yù)算并撥付資金。由于財(cái)政部門(mén)未能有效參與財(cái)政基本建設(shè)項(xiàng)目投資的前期評(píng)審，以至于發(fā)展改革部門(mén)確定的項(xiàng)目是否符合地方發(fā)展要求，決策是否恰當(dāng)，安排是否合理，投資額是否準(zhǔn)確，財(cái)政部門(mén)往往是事后被動(dòng)應(yīng)付，根本無(wú)法在預(yù)算環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目的投資決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，凸顯出以下一些問(wèn)題：
（一）項(xiàng)目決策流于形式，可行性調(diào)研不夠充分 項(xiàng)目投資決策層對(duì)項(xiàng)目前期決策的重要性認(rèn)識(shí)不足，普遍只將其作為項(xiàng)目走過(guò)場(chǎng)的一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，疏于審核，流于形式。一些項(xiàng)目業(yè)主在部門(mén)和單位利益驅(qū)使下，為爭(zhēng)取財(cái)政性資金投入，片面夸大項(xiàng)目使用效益。有的項(xiàng)目還是“面子”工程，或是“獻(xiàn)禮工程”，圍繞“長(zhǎng)官意志”轉(zhuǎn)，中央立足宏觀出臺(tái)的建設(shè)項(xiàng)目政策，地方立馬緊跟，依樣畫(huà)葫蘆制訂相應(yīng)項(xiàng)目的引進(jìn)或是配套政策，也不管項(xiàng)目是否符合地方發(fā)展的需要。再加上項(xiàng)目資金來(lái)源姓“公”，是所謂用國(guó)家的錢(qián)建設(shè)國(guó)家的項(xiàng)目，容易產(chǎn)生麻痹思想，一般都是臨時(shí)成立或組建“指揮部”、“籌建辦”等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基建，項(xiàng)目法人責(zé)任制就難以落實(shí)，形成投資主體缺位；而臨時(shí)機(jī)構(gòu)又會(huì)因?yàn)榻M成人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，而出現(xiàn)對(duì)施工企業(yè)監(jiān)管不力，施工現(xiàn)場(chǎng)簽證不規(guī)范，造成資金浪費(fèi)的局面。在項(xiàng)目可行性調(diào)研上，缺乏嚴(yán)格的科學(xué)評(píng)估、規(guī)范的評(píng)審和論證，可行性調(diào)研報(bào)告形同虛設(shè)，以至于項(xiàng)目盲目上馬，損害國(guó)家利益。
（二）項(xiàng)目建設(shè)“自建、自監(jiān)、自用”三位一體，缺乏投資控制理念 “資金來(lái)源是財(cái)政，項(xiàng)目建成自己用，反正不要我掏錢(qián)，怎樣舒服怎樣來(lái)”，有相當(dāng)多的建設(shè)單位持有這種思想。項(xiàng)目的建設(shè)、監(jiān)督都是自己，建成后自己又是直接受益者，于是建設(shè)單位往往站在自身利益的角度，滿足自身使用的需要而提高了標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大了規(guī)模，從節(jié)約財(cái)政資金和兼顧工作實(shí)際著想的比較少，投資控制觀念相當(dāng)?shù)。瑥亩鴮?dǎo)致項(xiàng)目工程出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算的三超現(xiàn)象。還有一種項(xiàng)目搭車(chē)現(xiàn)象，在原有申報(bào)、立項(xiàng)的項(xiàng)目基礎(chǔ)上，邊建設(shè)邊增加，名義上是調(diào)整，其實(shí)是盲目擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，最終項(xiàng)目結(jié)算時(shí)已是面目全非，有的項(xiàng)目甚至是本末倒置，這些現(xiàn)象不僅僅使單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目失控，而且嚴(yán)重干擾了財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行，并影響到后年度的財(cái)政預(yù)算安排大局，甚至帶來(lái)腐敗問(wèn)題。
（三）忽視項(xiàng)目基本建設(shè)程序，前期設(shè)計(jì)、規(guī)劃不科學(xué) 這種問(wèn)題帶有一定的普遍性。項(xiàng)目前期沒(méi)有深入細(xì)致的調(diào)查研究，沒(méi)有規(guī)范的施工規(guī)劃、設(shè)計(jì)方案，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段重視不夠，以致方案不合理、不科學(xué)。或是設(shè)計(jì)觀念落后過(guò)于保守；或是設(shè)計(jì)重技術(shù)輕經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有“多少面粉做多大餅”的意識(shí)；或是為了趕進(jìn)度、趕工期；或是設(shè)計(jì)單位順從建設(shè)方貪大求洋的意愿等。由于前期設(shè)計(jì)、規(guī)劃的不科學(xué)，形成了錯(cuò)漏殘缺、“肥梁、胖柱、深基礎(chǔ)”、“高投入低產(chǎn)出”的場(chǎng)面，造成施工時(shí)因矛盾重重而現(xiàn)場(chǎng)反復(fù)商洽、變更、返工等嚴(yán)重后果。這種忽視基建程序的結(jié)果拖延了工程工期、浪費(fèi)了大量的材料、加大了管理成本、增加了工程造價(jià)，最終損害了國(guó)家資財(cái)，真正是得不償失遺害無(wú)窮。
（四）工程預(yù)算失真、造價(jià)高估冒算，嚴(yán)重背離實(shí)際 一些部門(mén)和單位受利益驅(qū)動(dòng)，在爭(zhēng)取項(xiàng)目時(shí)故意壓低投資估算，形成概預(yù)算失真；在爭(zhēng)取資金時(shí)故意加大財(cái)政投資總量，“戴個(gè)高帽”人為虛高；在項(xiàng)目施工時(shí)，也有部分施工企業(yè)抱著蒙混過(guò)關(guān)的僥幸心理，故意抬高工程造價(jià)，存有“審漏就賺”、“審出再減”的念頭。而對(duì)于財(cái)政監(jiān)控卻相對(duì)弱化，甚至虛與委蛇，有的項(xiàng)目審核財(cái)政部門(mén)只能簡(jiǎn)單參與或走過(guò)場(chǎng)；有的項(xiàng)目干脆就沒(méi)有財(cái)政部門(mén)評(píng)審或?qū)徍艘徽f(shuō)；財(cái)政部門(mén)缺乏強(qiáng)有力的制約機(jī)制。凡此種種現(xiàn)象，導(dǎo)致了“項(xiàng)目申報(bào)時(shí)：戴個(gè)高帽；項(xiàng)目審批時(shí)：攔腰一刀”，或是“半拉子工程”的局面，造成了大量資金浪費(fèi)，從而也使工程造價(jià)不真實(shí)，嚴(yán)重背離實(shí)際。
（五）項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管不到位 一是管理部門(mén)的監(jiān)管“錯(cuò)位”與“越位”。由于財(cái)政投資項(xiàng)目是政府行為，在管理和監(jiān)督上往往涉及多個(gè)政府部門(mén)，容易出現(xiàn)政出多門(mén)、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，再加上各部門(mén)缺乏相互配合、相互制衡的機(jī)制，存在重復(fù)檢查、各自為政，造成監(jiān)督、管理的“錯(cuò)位”與“越位”；二是工程監(jiān)理的“缺位”與“換位”。由于監(jiān)理市場(chǎng)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，唯利是圖導(dǎo)致監(jiān)理作用弱化。一些監(jiān)理單位為了鉆“空子”，投標(biāo)時(shí)報(bào)了一套職稱高、經(jīng)驗(yàn)足、實(shí)力強(qiáng)的人馬，而項(xiàng)目施工時(shí)要么以種種理由換人，要么監(jiān)理人員走馬燈式的跑動(dòng)監(jiān)理多個(gè)項(xiàng)目，造成監(jiān)理力量不足，甚至濫竽充數(shù)的現(xiàn)象。
（六）招投標(biāo)環(huán)節(jié)缺乏財(cái)政評(píng)審，工程造價(jià)控制難以到位 由于項(xiàng)目工程造價(jià)管理普遍存在重后期輕前期的現(xiàn)象，使投資項(xiàng)目造價(jià)沒(méi)有得到很好地控制，不僅會(huì)使財(cái)政資金流失，而且有可能滋生腐敗。一些預(yù)算、標(biāo)書(shū)的編制機(jī)構(gòu)站在承建方的立場(chǎng)，提高了工程造價(jià)幅度，達(dá)到套取國(guó)家資金的目的。有的人為編制錯(cuò)漏設(shè)計(jì)方案預(yù)置缺陷；有的與承建方串通一氣明招暗定；有的非法轉(zhuǎn)包哄抬市場(chǎng)；有的不合理的低價(jià)投標(biāo)勾結(jié)舞弊；有的弄虛作假肢解項(xiàng)目再違規(guī)分包等等，這些現(xiàn)象嚴(yán)重違背了公開(kāi)、公平、公正的原則。而財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，履行職能對(duì)建設(shè)、施工單位的行為進(jìn)行監(jiān)督，不會(huì)因機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)利益而被被評(píng)審單位意志所左右，能夠從出資人的利益出發(fā)，有效履行監(jiān)督職能。
二、財(cái)政支出預(yù)算編制環(huán)節(jié)嵌入財(cái)政投資評(píng)審的作用
隨著財(cái)政管理體制改革的逐步深化，加強(qiáng)財(cái)政管理，特別是加強(qiáng)財(cái)政支出管理已成為當(dāng)前和今后財(cái)政改革的突出任務(wù)。財(cái)政支出管理是一個(gè)從預(yù)算編制到執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)整體，部門(mén)預(yù)算有效改變了各部門(mén)“基數(shù)加增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)資金分配方式，優(yōu)化了資源配置；國(guó)庫(kù)集中收付改變了傳統(tǒng)的財(cái)政資金“以撥代支”的支出方式，提高了資金使用效率；政府采購(gòu)制度的推行，是為了節(jié)約財(cái)政資金，提高支出的透明度。而這些制度的實(shí)施，都對(duì)財(cái)政資金管理提出了新的要求。為了更好地適應(yīng)財(cái)政支出管理制度改革形勢(shì)的發(fā)展，財(cái)政投資評(píng)審審時(shí)度勢(shì)應(yīng)運(yùn)而生，邊實(shí)踐邊總結(jié)，不斷拓展評(píng)審環(huán)節(jié)和范圍，由蹣跚學(xué)步到趨于成熟，探索出了“先評(píng)審、后編制”、“先評(píng)審、后撥款”、“先評(píng)審、后批復(fù)”的評(píng)審工作模式。
按照項(xiàng)目預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化的要求，各級(jí)財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為各級(jí)財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行提供科學(xué)、準(zhǔn)確、合理的依據(jù)，使各項(xiàng)資金的分配更加完善、管理更加精細(xì)、決策更加科學(xué)。而多年來(lái)的工作實(shí)踐，使我們也看到建設(shè)項(xiàng)目損失浪費(fèi)最多、影響建設(shè)成本最大的是在工程前期的決策、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的事實(shí)。如何站在“大財(cái)政”的高度，發(fā)揮財(cái)政投資評(píng)審的職能作用，為財(cái)政綜合預(yù)算管理服務(wù)，是一個(gè)擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為此，加大對(duì)財(cái)政性資金的監(jiān)管力度，在財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算編制環(huán)節(jié)切入財(cái)政投資評(píng)審，由老模式的“全面出擊”轉(zhuǎn)換為新形勢(shì)下的“關(guān)口前移”機(jī)制，嚴(yán)格進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審和跟蹤問(wèn)效，真正把國(guó)家的有限資金用在刀刃上，發(fā)揮出財(cái)政資金最大的投資效益。
（一）充分運(yùn)用財(cái)政評(píng)審職能優(yōu)勢(shì)，把好項(xiàng)目預(yù)算編審關(guān) 目前部門(mén)預(yù)算的草案是由各預(yù)算單位自行編制的，財(cái)政各業(yè)務(wù)科室只是分別下達(dá)支出限額和對(duì)各預(yù)算單位編制的草案進(jìn)行匯總，而各預(yù)算單位出于本位思想，利已之心，往往會(huì)利用自己掌握的信息優(yōu)勢(shì)，在編制預(yù)算中注入了太多的“水分”，顯示出嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義行為傾向。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)適時(shí)地嵌入財(cái)政投資評(píng)審，充分運(yùn)用財(cái)政投資評(píng)審職能，強(qiáng)化項(xiàng)目的技術(shù)性把關(guān)，擠干 “水分”，剔除項(xiàng)目中的虛列成分，曬出項(xiàng)目家底，為合理確定項(xiàng)目預(yù)算和準(zhǔn)確確定預(yù)算指標(biāo)服務(wù)。而且，財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)作為財(cái)政部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不以營(yíng)利為目的，能夠客觀公正地開(kāi)展工作，出具的評(píng)審報(bào)告能確保用款部門(mén)和單位必要、合理的資金數(shù)額。還可以通過(guò)財(cái)政投資評(píng)審，合理確定投資額、工程進(jìn)度以及標(biāo)底價(jià)等，形成“倒逼”機(jī)制，倒逼部門(mén)預(yù)算單位合理安排項(xiàng)目支出預(yù)算，建設(shè)單位合理安排工程進(jìn)度，倒逼相關(guān)部門(mén)科學(xué)合理安排部門(mén)預(yù)算，從而真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政投資評(píng)審“三先三后” 的工作機(jī)制，即“先評(píng)審后編制”、“先評(píng)審后撥款”、“先評(píng)審后批復(fù)”。
（二）關(guān)口前移項(xiàng)目建設(shè)前期階段，有效遏制“三超”現(xiàn)象 除預(yù)、決（結(jié)）算編制中的“水分”外，建設(shè)項(xiàng)目較多的投資浪費(fèi)、損失是在工程前期的決策、設(shè)計(jì)、施工合同約定等環(huán)節(jié)就形成的，而這些環(huán)節(jié)造成的浪費(fèi)、損失在預(yù)、決（結(jié)）算評(píng)審時(shí)“生米已成熟飯”。因此，關(guān)口前移就是指財(cái)政投資評(píng)審在項(xiàng)目的立項(xiàng)、可研階段就要介入，充分參與調(diào)研，并同步對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)方案和建設(shè)方案進(jìn)行評(píng)審，可以較為準(zhǔn)確地計(jì)算出工程建設(shè)項(xiàng)目所發(fā)生的全過(guò)程費(fèi)用，包含土地成本、前期規(guī)費(fèi)、工程造價(jià)、資金成本和相關(guān)管理費(fèi)用等。一是理清項(xiàng)目概預(yù)算思路，通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)審，讓決策層事先能了解到完成該項(xiàng)目所需的資金規(guī)模、投入估算和能實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)揮參謀作用；二是既能防止預(yù)算編制過(guò)大，又能防止有意或無(wú)意的漏列和少列預(yù)算，將項(xiàng)目超預(yù)算、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象遏制在萌芽狀態(tài)。
（三）強(qiáng)化招投標(biāo)階段的財(cái)政評(píng)審，合理控制工程造價(jià) 現(xiàn)行的招投標(biāo)階段，由于開(kāi)標(biāo)前的防止泄密等種種原因，評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)時(shí)的時(shí)間相對(duì)有限，根本無(wú)法對(duì)項(xiàng)目單價(jià)是否在合理報(bào)價(jià)范疇給予充分對(duì)照審查，而投標(biāo)公司又是魚(yú)龍混雜，一旦中標(biāo)的是些蒙混過(guò)關(guān)的投標(biāo)單位，勢(shì)必造成經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)于財(cái)政性投資的項(xiàng)目，如何在招投標(biāo)階段把好評(píng)審關(guān)，合理控制項(xiàng)目工程造價(jià)，也是財(cái)政投資評(píng)審工作的重要環(huán)節(jié)。本著替政府理財(cái)，為國(guó)家節(jié)約的原則，項(xiàng)目在進(jìn)入招投標(biāo)程序之前先進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審，通過(guò)調(diào)查市場(chǎng)掌握人工、材料、機(jī)械等單價(jià)來(lái)編制合理的施工預(yù)算標(biāo)底（或上限值）作為招投標(biāo)控制價(jià)，從而有效地規(guī)避施工單位的不平衡報(bào)價(jià)和招投標(biāo)市場(chǎng)的惡意競(jìng)爭(zhēng)。在對(duì)招標(biāo)文件的評(píng)審上，注意審查合同文件相關(guān)條款， 保證文件的嚴(yán)密性，可以減少在工程結(jié)算環(huán)節(jié)出現(xiàn)扯皮拉索， 這樣也有利于工程實(shí)施階段的工程質(zhì)量、進(jìn)度和造價(jià)控制。
（四）事前監(jiān)督，事半功倍 充分履行財(cái)政投資評(píng)審職能，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政性投資項(xiàng)目的事前監(jiān)督，不僅可以有效遏制相關(guān)部門(mén)的弄虛作假、高估冒算等行為的發(fā)生，避免事后監(jiān)督時(shí)出現(xiàn)“問(wèn)題已經(jīng)發(fā)生，損失難以追回”的現(xiàn)象，切實(shí)做到防止財(cái)政資金損失浪費(fèi)，而且還可以大大減輕財(cái)政監(jiān)督的壓力，減少項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的審核次數(shù)，節(jié)約人力、物力、財(cái)力。就是對(duì)于財(cái)政投資評(píng)審工作自身而言，服務(wù)于預(yù)算管理全過(guò)程的評(píng)審，未免戰(zhàn)線過(guò)長(zhǎng)，精力分散，效果可能是事倍功半，而將投資評(píng)審牢牢嵌入到預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，取代而之的效果是事半功倍。
（五）立足源頭除隱患，消除滋生腐敗土壤 近年來(lái)，工程建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗問(wèn)題發(fā)生的高危區(qū)域，“項(xiàng)目上馬，官員落馬”、“大樓建起來(lái)，干部倒下去”的案例已是屢見(jiàn)不鮮。工程立項(xiàng)人情審批、不按規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)、暗箱操作違規(guī)中標(biāo)、項(xiàng)目超標(biāo)資金失控、工程施工虛報(bào)造價(jià)等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了黨和政府的形象，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，破壞了正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序。在項(xiàng)目預(yù)算編制環(huán)節(jié)牢牢把住投資評(píng)審關(guān)，起到了源頭治腐作用，消除了滋生腐敗土壤，做到了防患于未然，節(jié)約了財(cái)政資金，促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。
