經濟責任審計是伴隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善而出現的,也是黨中央、國務院在新時期為加強對干部的管理和監督,促進領導干部廉潔自律、認真履行工作職責而采取的一項重要措施。近年來,隨著市場經濟的建立和發展,高等教育作為整個教育的龍頭也進入了市場。在國家加大對教育經費投入的同時,多渠道籌措教育經費的格局也已經形成。作為寓監督、檢查于服務中的高校內部經濟責任審計工作,如何提高審計項目的質量,以發揮更大的作用,已成為相關人員研究的重要課題。
一、高校內部經濟責任審計工作現狀
目前各高校開展經濟責任審計的方式包括屆滿(離任)審計、屆中審計,但大部分學校只開展了屆滿(離任)審計,而未開展屆中審計,這在一定程度上影響了經濟責任審計作用的充分發揮。根據相關調查數據,在收回的審計調查問卷中,有39所學校實施經濟責任審計是經過授權的,占回收問卷的85%,可以看出大部分學校經濟責任審計是經過授權進行的,授權部門以組織部門居多。說明在審計授權方面,各校的認識是比較統一的,符合經濟責任審計的特點和要求。絕大多數高校經濟責任審計報告的內容包括基本情況、實施審計情況、存在的問題、審計評價、審計建議等幾方面。審計評價涉及的內容主要包括遵守財經法紀情況審計、資產保值增值情況審計、財務管理和會計核算的真實性和合規性審計、內部管理制度的健全性和有效性審計、社會效益和經濟效益審計及其他方面。雖然各高校審計報告及評價涉及的內容基本一致,但從審計報告的具體內容、評價的尺度把握等方面來看,仍有必要制定一個規范性的制度。
高校內部經濟責任審計項目質量控制的主體應是高校內審機構和高校內審人員。根據中國內部審計協會對某省境內、由政府(既包括各級政府行政部門,也包括該省政府)財政投資興辦的公立本科、專科108所學校所做調查,其相關數據顯示的具體情況如表1所示。
調查結果表明,高校內部經濟責任審計工作中存在諸多問題,如審計質量控制制度不完善,手段落后,審計結果運用不合理等,因此,規范并加強高校內部經濟責任審計項目質量控制成為審計工作中不可忽視的重要問題。
二、高校內部經濟責任審計項目質量控制的問題及原因分析
隨著高校積極開展內部經濟責任審計項目,加強和完善審計質量控制工作尤其重要。目前各高校開展內部經濟責任審計項目在審計質量控制方面普遍存在著一些問題,影響著內部經濟責任審計項目質量的進一步提高。
(一)內審機構在高校的獨立性和權威性不強
內審機構在高校處于與其他職能部門平行的地位,不是核心機構。在高校中普遍存在著“重發展,輕管理”的思想,對內審的定位、認識不準確,認為內審就是“查問題,找麻煩”,在工作中持有不支持、不配合的態度。被審者往往都是領導干部,對其晉升、調任,組織已有意向或已做出決定,審計只不過是搞形式、走過場,裝個樣子給人看罷了;缺乏對開展高校內部經濟責任審計項目意義的正確理解,甚至覺得誰有了經濟問題才會審誰;有些被審計的高校經濟責任人也認為,學校開展高校內部經濟責任審計項目就是對他們的不信任,進而產生消極、不配合的情況。同時,不少高校負責人既領導財務部門又領導審計部門,在審計過程中也不可避免地受本校利益限制。
(二)高校內審人員知識結構不合理,缺乏應有的執業謹慎
目前高校內審人員知識結構不合理,專業單一,大部分以財務會計、經濟管理專業為主。某些高校內審人員缺乏對財會知識的深入了解,知識單薄,無法成為復合型人才,難以適合審計復雜的、涉及面廣、涵蓋了其他常規審計的許多方面業務的經濟責任審計項目的要求。由于審計人員素質不高,往往造成該涉及審計領域僅浮于表面、走過場,在審計過程中缺乏應有的執業謹慎,工作作風不夠嚴謹,執行審計程序不夠充分等主觀故意因素造成的漏審、漏評或誤判、誤評的后果。審計過程的質量就難以保證。
(三)質量控制及評價指標不完善
審計實施方案缺少質量控制內容,不能體現經濟責任審計特殊質量控制,如缺少帶有經濟責任審計特點的審計目標內控制度測試與評價方案,缺少審計風險評估控制措施。由于經濟責任審計項目一般來說時間較緊,審計人員對可能加大的審計風險沒有在實施方案中詳細列示,另外在審計實施方案中也沒有提及借鑒常規審計報告內容的質量控制,一旦常規審計報告出現重大遺漏,如某些較為敏感的問題因種種原因已經從審計報告中刪除,將擴大審計風險,進而影響高校內部經濟責任審計項目的質量。目前缺乏統一的經濟責任審計評估考核制度,沒有可供操作的權威性評價體系,增加了審計評價難度,給審計評價帶來隨意性和盲目性。
(四)“先離后審”制度對質量控制帶來負面影響
目前在高校內部經濟責任審計項目開展中普遍實施的是“先離后審”制度,給高校內部經濟責任審計項目質量控制帶來諸多負面影響。其主要原因在于:“先離后審”往往是高校經濟責任人已經調離,在新的工作崗位上又擔任新的職務后,才提請所在高校內審機構去審計,形成了審歸審、用歸用,審用兩張皮,“審”與“用”脫節的現象,客觀上審計成了“馬后炮”。而這些已經調離的高校經濟責任人,往往是“調令到手,抬腳就走”,難免出現其不重視述職報告,不按時提交述職報告,述職報告格式不符合要求,時效性較差,內容過于簡化,不能全面反映其在任職期間的管理狀況,無法作為審計的參考依據等問題;同時,由于沒有明確的經濟責任追究制度,對高校經濟責任人任期內出現的問題和造成的損失,容易形成“前者不負責,后者不認賬”的局面,也使經濟責任審計項目的審計結果成為一紙空文,削弱了經濟責任審計的意義,無助于對高校經濟責任人作出客觀公正的考察、衡量和評價,給高校內部經濟責任審計項目質量控制帶來負面影響。
三、完善高校內部經濟責任審計項目質量控制措施
為進一步完善高校內部經濟責任審計項目質量控制模式,首先應保證并增強內審機構的獨立性和權威性,強化高校內審人員的綜合素質。進一步完善高校內部經濟責任審計項目質量控制的措施主要包括以下幾方面。
(一)建立科學的經濟責任評價體系
審計評價是客觀描述審計項目的結果,反映被審計的高校經濟責任人任職期間的工作業績和問題,列舉分析被審計的高校經濟責任人任職期間所采取的有關重大措施,并評估被審計的高校經濟責任人所采取措施的影響程度。規范審計評價指標和評價標準,應注意以下三點:
1.緊扣經濟責任進行評價,即緊扣高校經濟責任人本人在任期內的經濟責任進行評價,不要超越審計的職能去對高校經濟責任人進行評價。
2.客觀明確地界定應負責任,即客觀明確地界定高校經濟責任人本人應負的責任,對于和財務收支無關及尚未查清的問題,以及不好定性的問題,可通過適當的方式向有關部門反映、咨詢,必要時要向學校經濟責任聯席會議提交書面報告,而不宜直接進行評價。
3.考慮各種影響因素,即應考慮影響高校經濟責任人本人取得業績和責任的各種因素,在評價時據實寫明相關的具體情況,對于事實不清、審計證據不充分或擬移交的事項不納入評價。
(二)實施責任追究機制
明確審計質量責任,實施責任追究機制,是深化審計質量控制的治本之策。責任追究是一種事后補救性質量控制方式,是確認和解脫高校內審人員開展高校內部經濟責任審計項目責任的一種機制。其目的在于促使高校內審人員明確各自承擔的責任強化質量控制的責任意識,有效地降低審計風險。為了有效實施責任追究機制,應科學界定審計責任,合理配置審計權限,從審計小組的每一個成員到審計小組組長,再到高校內審機構負責人,都應明確各自應當承擔的質量控制責任。對超越法定職責權限違法審計的,不按法定程序審計造成嚴重后果的,不按規范操作造成審計質量問題的,違反廉政和保密紀律的,都要依法進行責任追究。質量控制的結果應與業績考核掛鉤,沒有履行好責任就應該追究其相應的責任,應進行相應的處理,如告誡、批評、通報、調崗、取消評審資格等,通過獎優罰劣來提高質量意識和責任心。此外,還應規定:對屆滿、提拔、調任的高校經濟責任人不進行經濟責任審計以及經濟責任審計中不負責任導致用人失察失誤的有關部門負責人追究領導責任,并制定責任追究細則,明確追究主體應負的責任,明確責任追究的范圍,并規定由誰來執行責任追究。實行責任追究可以減少經濟責任審計實施過程中的人為性和隨意性。各高校都要盡快制定適合本校實際的、統一的、明確的、科學的經濟責任指標體系,統一評價口徑和標準,使評價具有可操作性。
(三)改進質量控制手段
樹立“防范勝于糾正”的理念,由事后的財務收支審計項目為主,轉變為以事中、事前的管理審計項目、效益審計項目為主,加強事中檢查和事前控制。各高校應建立并強化經濟責任審計聯席會議制度,建立審前預告和審后公示制度,進一步完善高校經濟責任人述職報告制度。應積極開發計算機輔助審計技術,探索計算機系統審計,進一步推動審計信息化建設,廣泛運用現代風險基礎審計理論及其配套的技術和方法,如統計抽樣技術、分析性復核技術等,以有效降低開展高校內部經濟責任審計項目時存在的審計風險,提高審計效率和審計項目的質量。
質量管理是審計組織所有管理工作的核心和關鍵。高校內審機構應建立健全內部審計質量控制制度,加強對經濟責任審計項目規范的研究,制定相應的審計程序規范、審計工作底稿規范、審計日記規范、審計報告規范、審計評價規范、審計檔案等。高校內審機構和審計人員應嚴格按規范實施審計,減少工作的隨意性。應在高校內部財務收支審計中,將涉及到高校經濟責任人經濟責任及個人廉潔自律的資料存入“經濟責任審計項目檔案”,以備開展高校內部經濟責任審計項目時利用,減少重復審計,節約審計資源。同時,應加強任職期間審計,以有利于及時發現高校經濟責任人任期內存在的問題,促進高校經濟責任人改善管理,也利于降低高校經濟責任人到離任審計時由于審計范圍時間跨度過長形成的審計風險。
(四)強化審計結果運用及其轉化
為了強化審計成果的轉化,必須強化審計結果的運用,應嚴格審計結果管理,確保審計結果運用的規范性,高校內審機構應區分不同情況來確定經濟責任審計項目結果報告的抄送對象,保證審計結果在高校內部的一定范圍內公開,接受相關部門的監督;經濟責任審計聯席會議應對經濟責任審計項目結果運用作出統一規范,明確相關部門在各自范圍內的相關工作;內審機構應會同紀檢監察部門和組織人事部門做好審計結果檔案信息的聯網工作,達到成果共享的目的。同時,應主要抓住以下五個環節:
1. 抓反饋環節。抓反饋環節,實行高校責任人回復、談話、誡勉制度。
2.抓整改環節。抓整改環節,規定被審計的高校責任人及其所在單位、部門的領導班子在接到《回復通知》、《整改通知書》后,分別在15日內向干部管理部門寫出整改報告。
3.抓督辦環節。抓督辦環節,確保審計整改意見真正落到實處。
4.抓綜合分析環節。抓綜合分析環節,對審計結果報告進行分類分析和年度分析,從中發現違反財經法規的共性問題并分析有關原因,以便針對性地提出加強對高校責任人監督和管理的建議。高校內審機構在開展高校內部經濟責任審計項目時,不僅要善于發現問題,而且要注重對發現的問題深入分析原因,特別是帶有普遍性、傾向性的問題,應注意從體制、機制和制度上研究解決和預防的措施。
5. 推行審計結果公告制度。推行審計結果公告制度,將高校內審機構和內審人員的工作成果置于廣大師生員工的監督之下,不僅能促使高校內審人員嚴格按準則、制度、程序和要求開展高校內部經濟責任審計項目,同時能保護高校內審人員的工作積極性,從而達到提高高校內部經濟責任審計項目質量的目的。
(五)建立“先審后離”制度及其配套操作規范
運用好審計成果的一個重要前提就是要建立“先審后離”制度,以法規、制度來保證這一制度的順利實施。在切實執行“先審后離”制度的同時,建立健全相應的經濟責任審計結果運用規范和審計結果檔案管理制度,對各個部門在各自的職權范圍內對不同審計結果的運用方式、運用要求、運用責任、運用考核辦法、運用反饋方式等作出明確統一的規定。
建立“先審后離”制度,各高校應堅持“六個結合”,即:離任審計和屆中審計相結合;經濟責任審計與常規性審計相結合;審查所在單位與審查所屬單位相結合;查賬與座談、調查相結合;審計賬目與盤點實物相結合;監督與幫促相結合。對被審計單位管理中存在的問題,審計后提出整改建議,被審計單位要向審計機構寫出整改報告,審計部門實行跟蹤督辦,促進單位整改,才能更好地達到健全制度強化控制、提高管理、防微杜漸的目的。同時,應從制度上明確規定,任何高校經濟責任人調整必須實行事前審計,不經審計,不研究其調動,不辦理調任手續,根據審計結果安排任用干部。各高校應堅持做到“五有”,即:
1.有要求。即學校黨委、學校行政有要求,做到“先審后離、先審后任、憑審任用”。
2.有規定。即干部任免有規定,做到把審計成果納入領導干部考核、任免程序,不見審計結果不做結論。
3.有記載。即干部檔案有記載,紀檢監察部門、干部管理部門將審計結果存入干部廉政檔案和干部檔案。
4.有公布。審計結果有公布,使群眾了解領導干部經濟責任履行情況。
5.有移送。違紀線索有移送,完善大案要案移送查處反饋制度。
四、結論
通過分析高校內部經濟責任審計項目質量控制的現狀、存在的問題及其產生的原因,系統地提出了完善高校內部經濟責任審計項目質量控制的一些具體措施,包括保證并增強內審機構的獨立性和權威性、強化高校內審人員的綜合素質、狠抓自身的制度建設、改進質量控制手段、強化審計結果運用及其轉化、建立“先審后離”制度及其配套操作規范等。
開展高校內部經濟責任審計項目質量控制研究,應抓住五個重點,即:以黨管干部為中心,著力提升高校內部經濟責任審計項目的質量;以審計結果運用為根本,充分發揮審計工作的建設性作用;以績效審計為方向,努力推動高校內部經濟責任審計項目全面轉型;以審計創新為突破,促進高校內部經濟責任審計項目深化發展;以理論研究為基礎,建立科學的經濟責任審計評價體系。
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