一、英國、瑞典非營利農業組織財務管理
英國、瑞典的非營利農業組織主要有兩種類型,一種類型是由國家財政供應的,如瑞典農業部的代理機構;另一種類型是市場化運作的,如英國農技推廣咨詢服務中心。其中財政供應的非營利組織承擔實現政府職能的公益事業,在財務管理上與政府部門相同。英國、瑞典兩國農業部門在經費管理上,主要采取三種形式:預算管理、項目管理和代理管理。
1 嚴密的預算管理
英國、瑞典的預算管理程序和我國相似,主要包括預算編制、預算執行和決算等。兩國都采取“重預算輕決算”的預算管理方式,因而在編制預算、執行預算方面比我國更嚴密,主要有如下幾個特點:
(1)零基預算。不同于我國編制預算參考上年度基數的做法,而是根據本年度的實際需要編制。
(2)項目預算。英國和瑞典都按項目編制預算。一般都是由國會提出各行業發展前景、發展策略和發展目標,然后由政府各部門提出實現這一目標的具體項目任務。簡單地說,國會要求各部門完成的任務就是編制預算的內容。進入90年代以來,英國農業部已逐步把基礎性、戰略性研究、食品安全、農業環境、農業可持續發展和動植物保護等作為本部門的重點項目;瑞典農業部也把環保和園藝作為本部門的主要任務,這些項目也就成為這一時期兩國農業部編制預算的主要內容。
(3)部門預算。各部門分別編制預算,每年11月報國會表決審批。
(4)滾動預算。每年都要滾動編制今后三年的預算。
(5)法定預算。農業部的預算先經部常務秘書審閱,再經部長審定。國家預算需經國家最高權力機關———國會審議批準。已批準的預算作為法定預算,必須嚴格執行,不得隨意增加項目或調整項目支出等。
2 科學的項目管理
英國和瑞典農業部對所有的經費都實行項目管理。即通過項目承擔單位,將資金落實到項目上并完成項目。在英國,農業部將項目分為競爭性項目和非競爭性項目,由各非營利組織提出項目申請或進行項目競爭。對于競爭性項目,農業部確定項目內容后,通過代理機構向社會進行項目招標。各單位對競爭性項目投標時,所申請的項目經費一般包括項目直接費用、項目管理費(一般為直接費用的30%)和必要的項目收益(一般為直接費用的15%),管理費和收益一般用來支付單位管理人員的工資和其他公用支出。然后,代理機構組織有關專家形成一個或多個評審委員會,對項目進行評審,通過后才能進入項目實施階段。對于非競爭性項目也須進行評審,然后由政府指定單位實施。在項目管理上,兩國也有一些共同的做法,如根據項目時間長短分別設立短期項目、長期項目和滾動項目。兩國在項目經費上都要求各單位不允許超支,更不允許挪用,如有結余,由出資者決定結余的用途。
3 規范的代理管理
代理管理是西方普遍采用的一種項目管理方式,英國和瑞典也都對項目實行代理管理。在英國,先由農業部與代理機構簽訂合同,代理機構負責組織招標、評審。代理機構是自收自支的非營利組織,有自己的業務和財務目標。在瑞典,代理機構專門代政府部門管理項目和經費,簽訂合同,監督、檢查項目等,實際承擔了政府職能,相應的機構所需經費也由財政供應。
英國、瑞典兩國市場化運作的非營利組織在改革過程中,經歷了從申請項目到競爭項目,從依靠政府到面向市場,從事業性到企業性、競爭性的三個根本性的轉變。
1 從申請項目到競爭項目的轉變。80年代以來,英國對非營利組織進行了私有化、市場化改革,政府與市場之間關系逐步得到重新界定。農業部根據本部門的重點工作,提出項目要求,希望用最少的錢取得最好的成果,競爭機制順理成章地引入到項目經費安排上。原來完全由政府安排的項目,現在必須通過競爭取得。如英國的紐卡斯爾大學,1997年至1998年度全學校總收入1. 56億英鎊,其中5800萬英鎊是經英格蘭資金委員會的評審競爭得到的,占總收入的37%。申請政府項目須嚴格按政府規定的管理制度辦理。
2 從依靠政府到面向市場的轉變。過去,英國、瑞典的非營利組織的經費主要是從政府取得,經費管理的重點也是政府資金;改革后,市場化運作的非營利組織的主要資金來源和經費管理重點是為社會服務取得的收入。如英國農技推廣咨詢服務中心,是一家以科研為基礎,面向廣大農場主的技術咨詢服務機構,其分支機構遍布整個英倫三島,1997年實現了私有化。改革前的1982年,其收入的80%來自于政府的項目資助,到1992年政府項目資金的比例下降到50%,1997年這一比例已下降到40%。同時還在提高服務質量上下功夫,服務內容以市場為導向,緊跟農民的需要。相比之下,目前我國的事業單位“等、靠、要”思想仍很嚴重,對進入市場缺乏主動性、積極性,缺乏應變能力,而且在職能上大多具有較強的行政特性,這些無疑將成為事業單位改革的難點。
3 從事業性到企業性的轉變。改革前,非營利組織的經費核算主要是政府安排的項目資金的收付核算。改革后,不管是從政府競爭到的項目還是從市場取得的收入,都必須加強成本核算,以較少的投入,獲得較多的收益。目前非營利組織的成本核算貫穿于事業、開展業務活動和其他活動的全過程,完全按企業管理模式管理。
二、法國非營利農業組織的經費管理
法國的農業預算支出來自歐盟和法國的財政預算。支出內容包括:用于農業生產方面的補貼;優質農產品(食品)補貼;為賽馬活動提供的補貼;林業補貼;鄉村規劃補貼;調研、技術教育、培訓、推廣方面的補貼;農業、漁業部行政經費;農業人口福利及社會救濟支出。
法國非營利農業組織包括農業行政管理部門和國立農業非營利組織,分為5大體系。各體系經費來源分別如下:
1 政府管理監督體系,包括農業部和行業管理局
農業部的主要職能是制定農業政策、規劃、管理、監督、協調。如:農業結構政策,支持農產品價格政策,農業生產指導政策,農業社會政策,農業教育與科研政策等。農業部自身的行政經費大約68億法郎,預算支出的三分之一(23億法郎)用于人員工資,三分之二(45億法郎)用于教育科研及公用經費開支。行業管理局主要有全國糧食行業管理局,全國奶及奶制品行業管理局,全國葡萄酒行業管理局,全國肉、畜牧、家禽行業管理局等。行業管理局是根據1982年10月6日通過的法律成立的公法機構,經費由國家預算供給。其主要職能是通過管理國家和歐盟的補貼和貸款來發展農業生產,協調專業農業協會組織間的行為標準,保證市場運轉,實現歐盟和法國的農業政策。
2 農業科研技術教育培訓體系
(1)農業發展署。其核心組織是全國農業發展協會,它是政府與各行業組織協商農業政策的場所。行業組織負責技術經濟顧問工作以及應用研究、在職培訓、信息咨詢等;政府負責監督基礎性研究、大中學教學、植保、畜牧獸醫、動物衛生、質量檢查;協會有自己的經費來源,總額約為40億法郎。包括來自農業的產品稅(約占其來源的20%)、對無建筑物的土地征收的稅(約占15%)、農戶分攤額(約占5%)、農戶支付的服務費(約占25%)、農業合作組織的分擔額(約占15%)、國家農業預算支出(約占20%)。
(2)信息中心。該中心是國家直屬公共機構,其職能主要是為農民及企業提供信息服務。其經費來源:30年前全部由國家提供,由于信息服務成功,有了不少的服務收入,現在國家財政只提供40%,其余60%靠自籌創收解決,主要收入來源包括:①信息咨詢費:包括向農戶、企業提供的信息,因特網上收費,每月出口情況簡報收費等;②可行性研究收費;③接受社會的贊助、捐助等。
(3)農業高校。法國有32所農業高校。其中公立高校25所,私立高校7所。公立高校的經費全部納入財政預算,學生也不用交學費;私立大學則不同,私立農業大學預算的50%由農業部提供,50%是學生的學費。企業交的國家職工教育稅由企業同政府簽訂財政合同,直接交給學校,除此之外還有農業部按項目撥給的經費。
3 農業行業自我管理體系
在法國,各類專業農業行會、協會已存在很久。政府部門向各專業行會派有聯絡員,負責將農民的意愿及時反饋給政府。但這類組織是獨立的,國家不直接管理,只是以政策引導。這類組織對上代表農民同政府對話,直接影響國家農業政策的制定,使出臺的農業政策趨同民意。對下提供各種服務,使其深受農戶的信賴。在法國這類組織主要有:小麥及其他糧食生產者總會、玉米生產者總會、甜菜種植者總會、全國奶制品行業中心等。其資金來源主要是:(1)稅收返還;(2) 自營收入;(3)研究推廣經費;(4)收取的會費;(5)地區、地方財政支持的項目經費;(6)農業保險與風險基金中專門用于農產品出口的補貼。
4 農業生產合作服務體系
法國的合作社按照不同的人員組成,分為各種生產者合作社,如農業合作社、漁業合作社等。所有這些合作社的經濟活動的總和構成了全社會的合作經濟。農業合作社的資金來源主要是:(1)農戶集資;(2)留存收益,即結余形成的公積金;(3)國家補貼;(4)地區(地方)補貼;(5)稅前風險預留;(6)農業信貸銀行的貼息貸款。
5 農產品和食品加工體系
法國食品加工企業共有4227個,按產品分為:肉類加工企業、魚類加工企業、水果加工企業、奶制品加工企業、谷物加工企業等。1996年食品加工企業營業額7570億法郎,出口額1530億法郎。農業部對農產品及食品加工體系的管理主要是制定標準和監督等。由國家農產品食品標簽證明委員會或國家資源監督院進行檢驗后,符合歐盟及國內標準生產的優質、環保、生態產品,由農業部給予補貼,1996年此項補貼為7 282億法郎。
