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公共數據是數據資源的重要組成部分，關乎國民經濟發展，蘊藏著巨大的經濟社會價值。公共數據作為驅動經濟社會高質量發展的新型生產要素，正在深刻影響著經濟運行和社會治理。習近平總書記指出，數據是新的生產要素，是基礎性資源和戰略性資源，也是重要生產力。眼下，公共數據資源在各行各業中的價值正日益顯現，正在從簡單的決策支持工具，日益成為推動我國科技創新和經濟增長的核心資源。公共數據資產化是公共數據資源價值釋放的前提。當前，如何加快構建公共數據資產會計標準，有序推進公共數據資產化，加快釋放公共數據資產價值，已經成為各方關切的重要話題。然而，學術界對公共數據資產化研究探討不多，亟需破題并開展系統深入研究，構建具有中國自主會計知識體系的公共數據資產會計標準，來科學指導和加快推進公共數據資產化進程。
一、當前推動公共數據資產化的戰略必要性
公共數據資源是國家重要的基礎性和戰略性資源。高可信度、高質量的公共數據資源，不僅可以優化社會治理與公共服務，還可以促進產業升級和賦能各行各業，并創造巨大的經濟社會價值。為此，亟需推動公共數據資產化，充分釋放公共數據資產的價值潛力，加快打造經濟增長新引擎和新動能。
近年來，黨中央高度重視公共數據資源的開發利用，出臺了一系列新政策。在公共數據資產管理方面。2023年12月，財政部印發《關于加強數據資產管理的指導意見》，提出堅持有效市場與有為政府相結合，支持用于產業發展、行業發展的公共數據資產有條件有償使用，并探索建立公共數據資產開發利用機制，為公共數據資產化提供指南。2024年2月，財政部又發布了《關于加強行政事業單位數據資產管理的通知》，要求行政事業單位規范數據資產管理行為，釋放數據資產價值，并將數據資產管理情況逐步納入行政事業性國有資產管理情況報告。在公共數據資源開發利用方面。2024年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于加快公共數據資源開發利用的意見》；國家發展改革委、國家數據局則在2025年初發布了《公共數據資源登記管理暫行辦法》、《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》，以及《關于建立公共數據資源授權運營價格形成機制的通知》三份文件，這標志著公共數據資源開發利用“1+3”政策體系初步形成，為開發利用公共數據資源提供了重要的政策保障和工作指引。
盡管我國在公共數據資源開發利用和數據資產管理方面開展了制度創新，且實踐走在了國際前列。然而，當前我國公共數據資產化進展依然非常緩慢，其中最為關鍵的問題是，公共數據資產會計標準如何構建，持有公共數據資產最多的主體行政事業單位如何開展入表，目前相關部門并沒有出臺相應的會計制度。值得一提的是，對中部某省調研發現，該省的財政、稅務、統計、市場監管等行政單位，以及高等院校、公立醫院等事業單位的財務負責人普遍反映，對可入表公共數據資產如何界定、入表金額如何確定、入表后如何開展資產管理等關鍵問題感到困惑，認為面臨不少現實難題，期盼國家層面出臺公共數據資產相關會計制度。因此，應加快開展公共數據資產會計的理論研究和創新，盡快啟動公共數據資產會計標準建設，為公共數據資產入表和開展資產管理提供全面指導，為完善政府資產負債表和國有資產報告的編報，奠定堅實的制度基礎。
二、公共數據資產化的路徑與關鍵難點
目前關于企業數據資產化的轉化路徑研究較多，但公共數據視角的研究探討較少。本文認為，公共數據資產化是將合規采集的公共數據，經過數據治理、清洗和處理后形成具有利用價值的公共數據資源（公共數據集），在開展數據盤點基礎上進行公共數據資源登記或確權、并經過會計確認和計量等資產入表必要環節，成為一項資產的整個過程（見下圖1）。需要指出的是，在推進公共數據資產化過程中依然面臨確權難、會計確認和計量難，以及收益分配難等關鍵難點。
圖片
圖1：公共數據資產轉化路徑與步驟圖
注：作者整理制作。
（一）公共數據資產確權難
數據確權是數據立法亟須解決的關鍵問題。公共數據資產的權屬明晰，是其入表的重要前提。為平衡數據利益相關方的利益訴求，暢通數據開放通道，解決行政事業單位不愿開放、不敢開放和不懂開放的問題，對公共數據資源進行確權，具有必要性。但是公共數據資源與企業擁有的數據資源，還有明顯區別，其屬于“公有財產”，所有權歸屬國家，但可以突出行政事業單位對公共數據資源的持有權、使用權和收益權。
2025年3月1日起生效的《公共數據資源登記管理暫行辦法》明確要求，直接持有或管理公共數據資源的黨政機關和事業單位，應對納入授權運營范圍的公共數據資源進行登記，鼓勵對未納入授權運營范圍的公共數據資源進行登記，且登記的電子憑證有效期為三年。需要指出的是，公共數據資源登記不是確權，難以對公共數據資源的權利歸屬做出確認，但它為數據權屬的界定提供了重要的參考依據。然而，一旦涉及到公共數據資產化，必然涉及到數據資產的合規問題和權屬問題?，F行數據“三權”分置的產權體系和公共數據資源登記辦法，并不能完全解決行政事業單位是否完整享有公共數據資源權利的爭議，因此，需要加快研究公共數據確權的相關法律法規，明確數據權利的定義、范圍、歸屬和流轉等規則。理論上，按照“誰出資、誰享有；誰管理、誰負責”，以及公共數據資產“持有權”優先原則。政府數據歸本級政府所有，但在政府數據共享機制下，相同的政府數據資源，很容易被復制復用，并可能會由多個層級的政府部門共同持有，在相同數據資源多方持有的情形下，如果都將這些公共數據資源入表，又很容易造成各級各部門的公共數據資產虛增。
（二）公共數據資產確認難
公共數據資產確認是公共數據資源向公共數據資產轉化，并開展公共數據資產管理的關鍵一步。明確公共數據資產的確認標準，有助于厘清哪些公共數據資源可以實現入表。
目前，公共數據資產最權威的定義，是財政部發布《關于加強公共數據資產管理的通知》中的定義，公共數據資產是各級行政事業單位在依法履職或提供公共服務過程中持有或控制的，預期能夠產生管理服務潛力或帶來經濟利益流入的數據資源。從該定義可以看出，公共數據資產的定義強調了“持有權”優先，不同于企業資產強調“擁有或控制”，行政事業單位持有的公共數據資源，若能夠產生管理服務潛力或帶來經濟利益流入，便可以入表成為公共數據資產。顯然，按照現行政府會計準則規定，公共數據資源若確認為公共數據資產，不僅要符合公共數據資產的定義，還應同時滿足以下兩個確認條件：一是該資源預期能夠產生服務潛力或帶來經濟利益流入；二是該資源的成本或者價值能夠可靠地計量。
然而，近期在關于公共數據資產化調研中發現，行政事業單位持有的公共數據資源，很難同時滿足上述兩個條件。北京市某區的財政和國資部門財務負責人反映，單位的公共數據資源來源廣泛，異構數據多，數據標準化程度低且數據權屬劃分不明，尤其這些公共數據資源多為單位內部使用，很少用于外部交易，更難得到活躍的公共數據交易市場可印證的應用場景，財務人員很難對公共數據資源帶來經濟利益或服務潛力進行合理判斷，呼吁國家層面盡快出臺公共數據資產的會計處理規定和相關實施細則，對公共數據資產入表給與全面指導。
（三）公共數據資產計量難
資產的初始計量是指首次確認會計要素時選擇適當的計量屬性對會計要素的貨幣價值進行計量。初始計量通常采用成本法，行政事業單位收集數據的成本，主要包括采集?存儲、清洗?加工等直接成本，數據采集設備的折舊、人員工資等間接成本，以及可合理分攤的其他間接成本。然而，現實中行政事業單位財務人員很難確定數據資產的初始成本，入表金額也就很難確定。因為這些數據多為提供公共服務過程中采集或自動生成，數據采集相關的直接成本和費用過去已經發生并被確認。此外，行政事業單位即使對持有的公共數據資源，進行了清洗和脫敏等初步加工處理，但這些加工處理成本通常非常小，無法反映出公共數據資產真正的經濟社會價值。
由上可見，公共數據資產是行政事業單位的一類新型資產，具有很多獨有經濟技術特征，完全不同于現行報表上的有形資產，也不同于無形資產，這就需要對政府會計基礎理論進行系統研究，尤其對公共數據資產的確權問題，以及確認和計量標準，結合中國國情進行創新和突破。
（四）公共數據資產收益分配難
行政事業單位的數據開放、共享和流通，與數據收益分配是密不可分的，高效的數據流通需要公平合理的收益分配機制來?撐。數據收益分配機制取決于數據要素的生產方式、生產關系，按勞分配或按要素貢獻分配。數據收益分配包括初次和再次收益分配，初次收益分配的核心在于平衡各環節不同數據主體之間的分配，側重于貢獻度；再次分配則由政府主導，通過稅收等調節手段，體現效率，促進公平，保障參與各方的合法權益，形成良性激勵機制。特別是當數據相關提供?能因提供優質數據而獲得合理回報，則會更有動?來加?高質量數據供給，改進數據采集、存儲和加工等技術，實現數據要素市場良性循環。
當前部分地方探索開展了公共數據資產的收益分配辦法，如安徽省對公共數據資產建立了按“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則的投入占比分配模型；浙江溫州建立了公共數據供給的激勵機制，從公共數據提供的數量、質量、應用場景等維度，對數據提供單位的公共數據貢獻情況，定期進行評估，評估結果作為部門數字化項目預算安排、試點示范申請、優秀案例評選等重要參考；江蘇無錫則采取非稅收入管理模式，將公共數據有償使用產生的收入作為國有資源有償使用收入納入非稅收入管理，統籌用于公共管理服務機構數字化發展。但是，公共數據資產收益分配，仍然面臨至少三個方面的收益分配難題。即，收益如何在政府內部之間進行分配，如何在政府主體和關聯主體（企業、個人等數據提供者）之間、在政府主體和市場主體之間進行分配。例如，政府內部之間的收益分配問題，當政府相關部門數據資產對外授權運營取得收益，由政府財政部?統一收取數據資產相關收益后，就需要制定科學合理的收益分配規則，進?步分配?政府內部的各個數據提供部?，?以補貼這些部?在數據收集、治理、加工等過程中付出的成本，否則，將明顯影響政府相關部門的供數積極性和質量。顯然，在明確政府內部收益分配規則的同時，還需要建立政府各相關部門數據職責、責任考核，甚至通報等制度體系，從而激勵并確保數據的高質量和持續供給。
三、推進公共數據資產化的策略與方法
當前，公共數據資產的重要性愈發凸顯。推進公共數據資產化，不僅有助于全面反映公共數據資產的真實價值，還有助于加快釋放經濟發展新動能。因此，我們應科學認識推進公共數據資產化的戰略必要性，系統研究解決公共數據資產化存在的確認、計量和披露等關鍵難題，進行政府會計理論創新和突破，加快構建具有中國自主會計知識體系的公共數據資產會計標準，規范推進公共數據資產化。
（一）加快構建公共數據資產會計標準
公共數據資產會計標準的構建，不同于企業數據資產會計標準，受制于國際會計準則和現行中國企業會計準則，目前很難進行創新突破。建議圍繞公共數據的經濟技術特征，深入研究和創新我國公共數據資產會計標準，推動公共數據資源入表，真正成為單位可用、可管理、可增值的公共數據資產。為此，一要系統研究公共數據資產的確認標準。公共數據資產的確認，不能完全按照現行政府會計準則中資產的確認條件來確認，應建立以公共服務效能評價或預期經濟利益判斷的組合標準，且按照公共數據資源的用途進行區分。例如，公共數據資源若用于開展純公益性業務或具有特定用途，可以規定這樣的公共數據資源不用開展預期經濟利益判斷，直接入表；而對于確實存在一定市場需求和應用場景的公共數據資源，則應判斷預期經濟利益的大小及流入的可能性，來確定是否可以入表。二要解決公共數據資產的計量難題。建議對成本不可計量的公共數據資產按名義金額入賬,對成本能夠可靠計量的公共數據資產按照成本法入賬。同時，探索對已入表的公共數據資產定期開展價值評估，每年年末在報表附注中披露公共數據資產的評估價值。
（二）建立健全公共數據資產信息披露機制
充分的信息披露對于政府決策部門、國資監管機構、投資者和社會公眾等利益相關者評估公共數據資產的價值和風險至關重要。一是公共數據資產的列報問題，包括如何在資產負債表列示，以及如何在國有資產報告中進行報告。在資產負債表中如何列示的問題，主要是單獨列示，還是在現行資產（如無形資產）下的明細科目進行列示。本文認為，公共數據資產的列報，不能完全借鑒企業數據資產的做法，因為公共數據資產對國家決策有重要影響，建議在資產負債表中單獨設置“公共數據資產”項目進行列示，以便相關政府決策者更加清晰了解我國行政事業單位的公共數據資產總體規模和對經濟發展的綜合影響。此外，還應在報表附注中對數據資產的基本情況進行詳細說明，如數據的類型、來源、取得方式，數據資產的初始計量和后續計量方法，以及數據資產運營管理情況等。二是公共數據資產的報表披露問題。建議專門研究公共數據資產的信息披露問題，并采取統一的強制披露模式。行政事業單位至少應單獨披露：公共數據資源的來源、類型、規模、權屬和質量；公共數據資產的入表范圍及判斷依據、預期使用壽命、攤銷方法的選擇依據；以及公共數據資產運營管理、應用場景、對單位的影響和主要風險等情況。
（三）推動公共數據資產納入國有資產報告
隨著未來公共數據資產會計標準的制定發布，入表的公共數據資產還需要全面納入國有資產報告進行報告。2023年12月31日財政部發布的《關于加強數據資產管理的指導意見》中，要求“穩步推進國有企業和行政事業單位所持有或控制的數據資產，納入本級政府國有資產報告工作，接受同級人大常委會監督”。2024年11月《國務院關于 2023 年度國有資產管理情況的綜合報告》，也提出了探索把數據資產等納入報告范圍。為此建議完善國有資產報告的內容和格式，應在國有資產報告中設置“公共數據資產”部分，對行政事業單位公共數據資產的總體情況和公共資產管理工作情況等內容進行專題報告，并披露公共數據資產的安全與風險。同時，研究開展公共數據資產審計和強化財會監督機制，確保公共數據資產納入國有資產報告的合規、準確和完整性，防止大幅虛增國有資產，形成公共數據資產泡沫。
（文章來源：《中國行政管理》雜志2025年第5期。注釋和參考文獻略，詳見原文。）
