文 ／ 徐偉宏
預算執行是部門預算管理的具體實施環節，也是預算管理的核心環節，通過全過程控制，達到財政資金的有效監管。自成立會計結算中心以來，杭州市在部門預算執行方面卓有成效，主要是通過對直接結報單位的財務收支進行全方位全過程的監督管理，在一定程度上減少了直接結報單位使用財政性資金的隨意性，超標準、超預算的支出明顯減少，不合理的財務支出行為在萌芽狀態就得到了控制，對預防腐敗起到了一定的作用。但是，在實際執行過程中，受各種歷史、習慣、社會等因素的影響，也存在著一些問題，需要采取有效措施加以解決。
一、存在問題
1.項目經費中列支了公用性支出或與其他項目經費混用。
杭州市本級納入結算中心直接結報的150余家單位，對安排的項目經費，由于沒有具體的使用范圍，用款部門也不明確明細用途，導致項目經費中列支了公用性支出或與其他項目經費混用。如某部門2007年安排的某專項業務費30萬元，在實際結報時除列支了專項辦案等經費外，還列支了招待費、差旅費等公用性支出；某部門在專項業務費中甚至列支了扶貧款和向烈士陵園敬獻花圈費用等。
2.費用開支有“彈性”，部門之間有差距。
行政事業單位工作的“彈性”較大，相應地帶來了支出水平的過大彈性。比如開一個會議，多少人參加效益最好，印多少材料既解決問題又做到節約等尺度的控制自由度較大，主要由部門領導或經辦人把握。想辦得“客氣”些，花的錢就多；想辦得“節儉”些，規模、標準等就會相應控制，人為因素起著主導的作用?！翱蜌狻辈块T與“節儉”部門的會議費、交通費、差旅費、招待費等開支差距很大。
3.存在部門預算體制外經費，且管理不統一。
部分單位存在未納入部門預算體制的各級轉入專項補助經費，如上級撥入的補助經費，同級轉入的課題費、專項工作經費等，實際支出方法不同。主要采取兩種做法：一是收款部門作為其他收入上繳財政專戶儲存管理，通過財政業務處室安排其他資金預算，由用款部門列報經費支出；二是暫存于收款部門的往來款，由該部門打書面報告，經財政業務處室審批同意后，用款單位直接在往來款列報支出。第一種做法符合“收支兩條線”的要求，但辦理手續較為復雜；第二種做法操作簡單，但不符合“單位不得將應當納入單位收入管理的款項列入往來款項”的財務規定。
4.存在支出功能分類和支出經濟分類不對應現象。
政府收支分類改革后，行政事業單位的會計科目按照支出經濟分類設置，劃分為基本支出和項目支出兩類；預算項目（預算科目）按照支出功能科目分類設置，劃分為工資福利支出、對個人和家庭補助支出、商品和服務支出及項目支出四類。會計科目中的基本支出對應的是預算項目中的前三類支出，會計科目中的項目支出對應的是預算項目中的第四類支出，只有在相互對應情況下，預算執行才有意義。在實際操作中，由于單位會計人員理解的偏差和操作的失誤，易產生不對應現象，如某部門發生的專項課題費預算安排在專項，結報時會計科目誤入基本支出。
5.項目經費執行進度偏慢。
2007年上半年，納入結算中心直接結報的杭州市級單位項目經費的執行進度為20%(截至3季度末，仍為45%)，原因之一是政府采購支出數偏小，采購執行進度過慢，僅為2%；其他項目經費執行進度為31%。另一重要原因是用款單位在編制年初預算時，未對該項目進行詳細安排，僅按粗略的暫估數申報，年中時未及時制訂合理的用款計劃，導致大量財政資金集中在年終使用，不利于財政資金的合理安排。
二、原因分析
1.預算編制不夠明細，導致預算執行的隨意性。
2007年各部門分別按照支出功能分類和支出經濟分類編制部門預算，功能科目按照類、款、項設置，支出經濟分類雖然細化到目級，但實際預算編制時進行了歸類，如車輛維修、燃料、保險等交通費歸入車輛燃修費定額；辦公費、水電費、郵電費歸入公用經費定額，培訓費、會議費、招待費歸入經常性業務費定額，預算并沒有給予充分的細分。尤其是項目經費，編制時沒有與年度工作任務很好地掛起鉤，僅僅是作為保基數、爭經費的借口，只有籠統的費用概算，沒有具體的使用范圍，支出缺少依據，導致預算執行的隨意性。
2.缺少一套完整可行的費用開支定額標準。
一方面，年初預算中僅安排了車輛燃修費、公用經費、經常性業務費等的總體性定額，對交通費、招待費、差旅費和會議費等沒有具體的規定，在預算執行審核時缺少一套完整可行的定額標準，難以有效控制。有些用款單位自行制定一些支出標準，如自行設立的崗位補貼、交通補貼，擅自提高出差補貼標準等。另一方面，部分標準不符合實際，單位執行時很難適從，導致單位財務部門很難控管，比如車輛燃修費，實際超標準支出的部門居多。
3.預算約束剛性不強，部門預算不完整。
有些單位的預算編制不夠嚴肅，科學性、前瞻性不強，在支出時，又較少考慮預算，容易突破預算標準。如部分單位存在接待支出擠正常辦公經費、機關支出擠專項支出的現象，預算約束性較弱。上級部門轉入的專項補助經費和同級部門交叉使用的課題費等專項工作經費，很多是臨時性的，沒有全部納入部門預算管理，導致部門預算執行不完整。
4.人員素質參差不齊，影響預算執行準確性。
不同行政事業單位會計人員由于年齡學歷和學習理解財政制度的能力不同，業務素質差別較大。隨著公共財政體制改革的不斷深化，對預算執行稽核人員的素質要求也越來越高，由于宣傳、培訓的力度不夠，也是導致單位報賬會計和稽核人員出現理解偏差和操作失誤的重要原因，由此影響了預算執行的準確性。
5.預算執行考評監督機制缺失。
現行財政預算體制由于缺乏有效的考評監督機制，預算執行單位只重視年初預算的編制，不重視預算的執行和反饋，一些單位認為只要向財政要到錢，具體如何使用無關緊要。按照結余資金收歸財政國庫，當年預算當年用完，部分單位上半年預算省著花，支出進度明顯偏慢，下半年又突擊花錢，既增加了財政資金安排的困難，又發生了一些無為支出，資金使用存在浪費現象。
三、措施建議
1.細化項目預算，加強預算執行精確度。
細化項目預算的編制，建立科學的項目預算管理庫。每筆支出項目預算，不僅要按預算功能科目分類，而且要根據單位實際細化到按經濟科目分類。項目管理庫內的每個預算項目，細化到具體的使用范圍，均可通過“金財”工程，實時網上共享，使預算實際執行部門和預算執行審核部門有據可查、有據可依。
2.明細預算定額，制定費用標準和管理辦法。
通過認真調查研究，在廣泛征求各方意見下，經地方人大立法，由財政部門制定科學的費用標準體系和預算執行管理辦法。如明確規定交通費中的修理費、燃料費及國家規費等支出標準，制定招待費、會議費、差旅費補貼的開支定額，以及制定政府采購定點餐飲、定點會議管理辦法等。用款單位嚴格據此標準和辦法執行部門預算，體現預算執行的嚴肅性。
3.強化法制觀念，體現預算剛性約束。
強化政府部門領導在預算執行中的法制觀念，嚴格按照《預算法》及其他財政法規執行部門預算。對未納入部門預算體制轉入的各類專項資金，按照“收支兩條線”的規定，作為非稅收入（其他收入）上繳財政專戶儲存管理，通過財政業務處室按照法定程序調整預算，由用款部門列報經費支出，體現預算執行的法律剛性。待條件成熟時，將游離于體制外的各類專項資金全部納入部門預算管理。
4.開展培訓宣傳，提升預算執行人員業務水平。
部門預算執行人員業務水平的高低，直接影響部門預算執行的精確度。近年來，財政體制改革不斷深入，公共財政的要求日益提升，從推行“政府采購制度”、“收支兩條線”到今年的“政府收支分類改革”和“國庫集中支付制度”，都需要各部門會計人員的具體執行。因此，要加強對各部門財務人員開展有針對性的培訓，通過多種渠道和形式的宣傳，提升預算執行人員的業務素質，從而提升部門預算的執行力。
5.建立科學績效考評制度，為預算執行保駕護航。
通過建立科學的績效考評制度，全面辯證地對各部門預算執行情況進行有效評估。建立一套科學完善的績效考核評價指標體系，包括預算執行進度、項目支出效果等指標，以考核各部門制訂的經費使用計劃（包括日常經費計劃、項目經費計劃和政府采購計劃等等）。根據預先制訂績效目標，將效益的評價結果同各部門的考核獎懲制度緊密結合起來，使科學的績效考評制度真正得到貫徹，為提高部門預算執行力提供監督保障。
6.開發“金財”工程，建立綜合預算管理平臺。
自杭州市國庫收付管理信息系統開發使用以來，軟件已經完成升級60余次，不斷滿足了財政體制改革的需要。政府收支分類改革后，會計科目按照支出經濟分類設置，通過軟件對會計科目、預算科目、預算項目和資金來源設置提醒和警示功能，確保支出功能分類科目和支出經費分類科目一一對應。積極開發“金財工程”，逐步完善從預算編制、執行、考評、決算一體化軟件，為加強預算管理提供強大的平臺。
（作者單位：杭州市會計結算中心）
