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  江蘇省淮安市洪澤區(qū)三農(nóng)辦/　徐克勤

解決好“三農(nóng)問題”是全面建設小康社會的根本要求，如何解決好三農(nóng)問題，黨的十九大提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要舉措是農(nóng)村審計工作的開展，而農(nóng)村審計工作當前面臨的問題主要是負責審計的部門多、手續(xù)多、審計時間長等。在這種形勢下農(nóng)村審計工作必須加強，發(fā)揮審計監(jiān)督作用，創(chuàng)新農(nóng)村治理管理模式和研究農(nóng)村治理存在的問題，配合好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

一、鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部審計需求

農(nóng)村治理結構中起到?jīng)Q定性作用的環(huán)節(jié)是內(nèi)部審計，它的存在可以平衡各方權力。內(nèi)部審計制度的建立旨在監(jiān)督受委托責任有序的進行，目前我國農(nóng)村代理關系出現(xiàn)多種形式，如：村民、村集體、村民委員會等主體的委托關系。村民只保留審計監(jiān)督的權利，而農(nóng)村集體經(jīng)濟管理權卻掌握在村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會手中。這種模式存在的弊端就是權力的失衡，同時在這種機制運行的過程中會出現(xiàn)兩方面問題：一方面，村民在與集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生利益沖突的可能性會被放大，而且村民的談判監(jiān)督的能力相對較弱；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟的決策權在村委會或集體經(jīng)濟組織中，由于監(jiān)督機制發(fā)揮的作用有限，代理人處理相關問題時會在一定程度上損害到村民的利益。出于對上述兩種可能會出現(xiàn)的問題的考慮，在農(nóng)村治理過程中建立完善的內(nèi)部審計機制，有效解決徇私舞弊和代理人和受代理人信息不對稱的問題，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，內(nèi)部審計被引入到農(nóng)村治理工作中已經(jīng)成為了必然趨勢。

二、鄉(xiāng)村治理中內(nèi)部審計模式的構建

在各個行政村設立專職內(nèi)部審計員的崗位，審計員負責對于鄉(xiāng)村日常管理的工作進行監(jiān)督和審計，設立該崗位的主要優(yōu)點有以下幾方面：第一，審計人員的工作地點在鄉(xiāng)村，對駐扎村的情況十分了解，在工作過程中能夠精準審計。第二，審計員專業(yè)素養(yǎng)較高，對于日常審計工作有明確分工；第三，審計員可以根據(jù)鄉(xiāng)村治理實際運行情況因地制宜地開展審計工作。具體如下：

首先，在農(nóng)村治理的上層建筑上，樹立領導的權威性和獨立性。農(nóng)村審計人員不納入到村委會管理，由村務監(jiān)督委員會直接領導，根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村務監(jiān)督委員會必須在每個行政村都要成立，職責主要是負責村民集體經(jīng)濟資源的合理使用以及保證村務能夠公開透明。另一方面，鄉(xiāng)村監(jiān)督委員會委員是村民通過選舉產(chǎn)生，他們能夠代表村民的意愿。此外，村級審計員的工作不會受到村內(nèi)領導班子的影響，審計人員的工作的獨立不會因為外界因素的影響而導致受阻；監(jiān)督委員會將審計權全部賦予給本村的駐村審計員保證了審計結果更加具有說服力。

其次，在組織結構的設置上，確保專職審計員的人員數(shù)量同審計工作相適應，建立完善的用人制度和正規(guī)的選拔程序，在這個過程中要保證公開公正。審計人員要具備審計工作所需要的能力例如：具備初級的財務管理知識和較強的學習能力，在這個前提下，由村級監(jiān)督委員會推舉候選人，村民根據(jù)個人意愿進行投票選舉產(chǎn)生。同時，審計人員的多少要根據(jù)本村在冊人口相對應，避免出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象。

最后，在審計機制實際運行過程中，為保證審計工作發(fā)揮作用，完善科學的制度要為審計工作保駕護航。管理運行的三個部分重要，包括資源、任務、成果三方面管理。任務管理機制的建立其宗旨是駐村審計人員在進行工作之初要考慮到是否符合農(nóng)村治理的實際意愿，遵循成本最小化原則，合理安排審計時間、審計工作效率和審計進度：一是審計人員有權進行專項審計，集中解決村民普遍關注的問題，這項工作由村務監(jiān)督委員會委托審計員進行；二是審計事項無法由內(nèi)部審計員完成，可以引入外部審計，通過內(nèi)外審計結合的方法來完成。合理的資源管理機制是指靈活調配內(nèi)部審計的相關資源，提高審計工作的工作效率。當前我國農(nóng)村的內(nèi)部審計難以開展的主要難題有人員不足，經(jīng)費不到位等。因此，只有整合現(xiàn)有的資源和提高資源利用率才能保證審計工作能夠順利進行。健全的成果管理機制是指具備有效的審計報告制度和迅速的信息反饋制度，審計人員及時、全面的向村務監(jiān)督委員會進行匯報，此外，駐村審計員直接受村務監(jiān)督委員會管理，自覺接受村民的監(jiān)督和檢查，保證委員會工作一直在陽光下進行。

三、鄉(xiāng)村治理框架下農(nóng)村審計創(chuàng)新研究

1.深化審計內(nèi)容，拓寬審計范圍。

內(nèi)部審計工作的范疇要進一步擴大，深化審計工作制度改革。主要事項包括：政策貫徹落實情況，即從中央到地方的各級政府下達的政策實施情況，是否存在政策貫徹落實方面不落地的情況。經(jīng)濟決策方面即相關的決策制度是否有所完善，執(zhí)行“四議兩公開”制度是否嚴格，村務是否經(jīng)過村民討論和集體決策。財務收支情況；集體資產(chǎn)是否避免被侵占和虛報等情況。債權債務情況是否公開透明。專項資金管理使用情況，各項福利資金使用是否符合國家規(guī)定等，是否存在違規(guī)截留、挪用、擠占等問題，集體建設用地、耕地、“四荒地”等土地資源的使用和租賃情況是否附有相關合同；各類補償款的管理和發(fā)放是否透明。工程建設方面，項目招標有無暗箱操作和徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。

2.創(chuàng)新審計方法，提升審計質量。

審計最重要的方面就是質量。創(chuàng)新審計方法和提升質量是搞好村級審計工作的必要條件。一是明確審計責任。審計工作由當?shù)乜h政府或者鄉(xiāng)政府的相關部門進行實施，由黨委和政府進行領導和指揮，組織部發(fā)揮帶頭作用，財政局、農(nóng)業(yè)局、審計局等相關單位充分發(fā)揮本單位的主體作用。二是規(guī)范審計程序。審計組做好規(guī)劃工作例如：開展工作前的準備工作、選擇合適的審計方式、確定審計時間等；召開審計組成員、村民代表、村兩委的審計進度會，介紹和說明審計工作的相關事宜；按照審計的程序向村民進行公開，包括：審計的目的、事項、流程等，還有設立監(jiān)督電話熱線。三是相關工作人要進入現(xiàn)場進行實地審計，采取多種詢問方式和重新調閱相關資料等方法，根據(jù)相關的程序向上級部門匯報，匯報的內(nèi)容具備以下幾個條件：審計員匯報材料要保證充分和真實；審計實施的過程和查證結果要進行仔細記錄。四是審計員要堅守職業(yè)道德。審計人員在審計過程中嚴守底線、公平公正、保證審計工作不外泄信息、對自己嚴格要求。五是評價有據(jù)可查。以審計確定的結果原則，按照國家法律法規(guī)做出客觀評價，不受外界因素的影響，嚴格行使本職工作的職責，不越權，不對沒有充分證據(jù)的結論做出評價。六是把控審計質量。保證審計進程的高標準，制定審計工作相關的操作規(guī)程、實施計劃、報告的等文本的模板和規(guī)范。進行精準化的數(shù)據(jù)分析，對主要數(shù)據(jù)進行對比，這些數(shù)據(jù)包括住房公積金、貧困戶建檔立卡、農(nóng)村養(yǎng)老保險、各種稅收征管、單位車輛等，從這些數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)問題，實施跟蹤審計，審計組領導對審計工作進行負責，審計組組長對審計工作的質量進行檢查，負責相關事務的領導親臨現(xiàn)場進行指導工作。關鍵的節(jié)點要引起相關人員的重視，建立完善的工作流程符合自動運作、控制節(jié)點，程序不可逆原則，在一些關鍵點進行嚴格把關例如：項目審理、審計報批、現(xiàn)場審計、實施方案寶貝，主要負責人員從上到下一層一層地進行把關監(jiān)督，整個審計工作要做到從頭到尾都在工作人員的視野下進行，確保整改工作到位。

3.強化結果運用，促進審計整改。

審計存在的價值在于整改，一是審計結果要發(fā)揮作用。及時與有關部門進行信息交流，在審計過程中發(fā)現(xiàn)的線索及時移交給主管部門。做到一經(jīng)發(fā)現(xiàn)及時匯報給黨委和政府，同時通告給主要的管理單位例如：財政、組織、農(nóng)業(yè)等，輔助政府及相關部門進行監(jiān)管，讓村級管理工作在正常的軌道運行。二是加大處罰力度。依法處理被審計的個人和班子。對財務管理混亂、內(nèi)部管控搞形式主義、群眾反映問題多的行政村，基層政府要及時進行整頓，觸類旁通，加強引導作用，做好換屆選舉工作。對存在貪污受賄和正在接受組織審查的候選人取消其候選人身份，假借招待或者出公差的理由進行高消費的村委成員進行批評教育，造成的經(jīng)濟損失全部由相關責任人承擔。村兩委成員在工作中利用職務之便為自己牟利，通過非法手段占有集體資產(chǎn)的人員進行嚴懲并且要求涉事人員補償村集體的經(jīng)濟損失，涉案數(shù)額較大的，將案件交給司法機關進行處理，并且追究相關責任人的法律責任。三是促整改抓落實，建立整改主體責任制度，村兩委班子成員作為整改工作的主體要承擔相應的責任，各級主管部門進行嚴格的監(jiān)督和審查，定期參加整改工作會議，促進整改工作高效進行。各級政府將年度整改情況和審計結果作為下級政府的年度工作考核的依據(jù)。上級部門下達整改指令，村兩委整改不到位、搞形式主義，不從根本上進行整改的，上級主管部門對相關整改責任人進行談話，積極促進整改工作的進行，多次談話無效的，要對相關責任人進行追責問責。四是堅持標本兼治，審計工作中查出村兩委班子管理上出現(xiàn)的問題，上級主管部門及時召開會議，建立處理問題的相關制度并且嚴格執(zhí)行。五是實行公告制度，制度的貫徹落實必須在公開的環(huán)境下進行，按照制定的制度，上級主管部門在所轄范圍內(nèi)進行通報，運用各種宣傳手段向社會和群眾公開審計結果和整改進度情況。

四、結束語

農(nóng)村建設改革不斷深入，鄉(xiāng)村治理的標準在不斷的提高，審計工作愈加重要。在鄉(xiāng)村治理過程中，充分發(fā)揮審計支撐作用，保證治理工作高標準完成。但是農(nóng)村治理現(xiàn)實的情況是，審計工作沒有完全參與到農(nóng)村治理中來。主要表現(xiàn)為：審計制度不夠完善或者個別行政村根本沒有建立審計制度，外部審計監(jiān)督發(fā)揮的作用也十分有限，權威性不足，模式不統(tǒng)一等等；審計對經(jīng)濟發(fā)展有著重要作用，但是在農(nóng)村領域確實難以發(fā)揮作用，供給明顯不足。解決農(nóng)村治理的問題就是要在審計上下功夫，這樣才能扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。