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黨的十八大以來，黨和政府不 斷加強對行政事業單位的管理，隨著 財稅體制改革的深化，全面預算管理 的改進，全面績效管理的施行，現代 化的財政制度初步形成。內控報告和 政府財務報告、資產報告一起，成為 行政事業單位年度三大報告之一。事 業單位進一步加強內部控制建設，更 好地發揮內部控制在提升單位內部 治理水平、規范內部權力運行、促進 依法行政、推進廉政建設具有重要作 用。因此，各單位要明確單位內控目 標，堅持內控原則，大力推進內控建 設的組織與實施，做好風險評估和控 制方法，從單位層面和業務層面真正 落實內部控制。尤其是要對內部控制 設計和執行的有效性出具有效的評 價報告，指出存在缺陷，采取整改措 施，是所有行政事業單位，更是財務 獨立核算的小型事業單位需要面臨 的現實問題。
一、事業單位內部控制概述
（一）事業單位內部控制簡述
內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執 行程序，對經濟活動的風險進行防范 和控制。內部控制是一個內部管理系 統，是單位為了防范和管控經濟活動 而建立的，由內部控制環境、風險評 估、控制活動、信息與溝通和內部監 督等組成具體說就是內部管理以及 控制程序和措施；內部控制是一個過 程，是單位通過制定、實施措施和執 行程序，為實現控制目標、應對風險 的自我約束和規范的過程。 內部控制是以合理保證單位經 濟活動合法合規；合理保證單位資產 安全和使用用效；合理保證單位財務 信息真實完整；有效防范舞弊和預防 腐敗；提高公共服務的效率和效果這 五個方面為目標。 小型事業單位在執行內部控制 更要遵循全面性原則，將內控全面貫 穿單位的經濟活決策、執行、監督的 全過程，覆蓋到經濟業務涉及的各種 業務和事項，全員參與。關注重要經 濟活動和經濟活動的重大風險，確保 不存在重大缺陷。通過制度、措施和 程序，把業務流程化，把制衡因素嵌入流程，形成制約。根據有關規定和 單位的實際情況及外部環境的變化， 調整修訂和完善內部控制。 單位負責人應對本單位的內部 控制的建立健全和有效實施負責，對 于小型事業單位有內控部門的由內 控部門牽頭，尤其是“三定“方案中 沒能明確再獨立單獨設立科室的，應 當確定負責內部控制建設和實施工 作的牽頭人，一般由財務主管會計擔 當，組織協調各業務科室或業務管理 負責人，充分發揮財務、內部審計、 紀檢、人事、政府采購、基建、資產 管理等部門或崗位的作用。 內部控制建設需要通過梳理各 單位經濟活動的業務流程，對各項業 務特點進行總結和歸納，明確各項業 務的目標、范圍和內容。明確業務環 節，細化各個環節中的部門和崗位設 置，明確其職責范圍和分工，系統分 析經濟活動風險，運用多種手段進行 風險的定性和定量評估。確定風險 點，選擇風險應對策略，建立健全單 位各項內部管理制度，督促相關工作 人員認真執行，并對執行結果進行監督和獎懲，形成完善的內控執行機 制。 小型事業單位雖小，也需要重點 監控預算管理、收支管理、政府采購 管理、資產管理、建設項目管理、合 同管理等經濟活動。單位層面的內部 控制主要包括加強對內部控制的領 導、健全內部控制組織、完善決策程 序、明確崗位職責和人員分工、提高 人員素質、加強內部核算以及信息系 統建設等。業務層面的內部控制主要 包括預算業務控制、收支業務控制、 政府采購業務控制、資產控制、建設 項目控制、合同控制等。通過單位層 面和業務層面的內部控制，可以有效 地預防和化解各類風險 ，實現事業 單位良好的內部治理以及發展目標。
（二）事業單位內部控制的實施 進程
2012年11月29日，財政部以 財會〔2012〕21號 印發《行政事業 單位內部控制規范（試行）》。該《規 范》分總則、風險評估和控制方法、 單位層面內部控制、業務層面內部控 制、評價與監督、附則6章65條， 自2014年1月1日起施行。《規范》 將單位內部控制的客體正式界定為 單位經濟活動的風險，主要包括預算 業務、收支業務、政府采購業務、資 產管理、建設項目、合同等。 2015年12月21日，財政部以 財會〔2015〕24號印發《關于全面 推進行政事業單位內部控制建設的 指導意見》。該《意見》分總體要求、 主要任務、保障措施3部分。要求全 面建立、有效實施內部控制，確保內 部控制覆蓋單位經濟和業務活動的 全范圍，貫穿內部權力運行的決策、 執行和監督全過程，規范單位內部各
層級的全體人員。并確定主要任務是： 健全內部控制體系，強化內部流程控 制；加強內部權力制衡，規范內部權 力運行；建立內控報告制度，促進內 控信息公開；加強監督檢查工作，加 大考評問責力度。 2016年6月24日財政部印發 了《財政部關于開展行政事業單位內 部控制基礎性評價工作的通知》（財 會〔2016〕11號），決定以量化評 價為導向，開展單位內部控制基礎性 評價工作。要求單位在開展內部控制 建設之前，或在內部控制建設的初期 階段，對單位內部控制基礎情況進行 的“摸底”評價。 2017年1月25日，根據《財 政部關于全面推進行政事業單位內 部控制建設的指導意見》和《行政 事業單位內部控制規范（試行）》等， 制定了《行政事業單位內部控制報告 管理制度（試行）》。《制度》共八章 二十九條， 自2017年3月1日起施 行。進一步加強行政事業單位內部控 制建設，規范行政事業單位內部控制 報告的編制、報送、使用及報告信息 質量的監督檢查等工作，促進行政事 業單位內部控制信息公開，提高行政 事業單位內部控制報告質量。
二、目前小型事業單位內部控 制面臨的問題
（一）對內部控制的認識不清， 重視不夠 小型事業單位大多都會出現整 體缺少內控理念的現象，從單位負責 人到財務主管會計缺乏對內控的重 視，甚至有些人一還弄不清內部審計 和內部控制的區別，認為內控工作可 有可無，一年才做一次，工作量也就
是年終編制一個報告，內控報告評價 只要達到中以上的評價就算完成任 務。甚至認為內審工作完全可以替代 內部控制工作，更有人認為內控工作 就是財務的事和別人沒關系，完全交 由財務人員制定政策，執行政策、形 成評估報告。這使得內部控制完全失 去預期效果，有時會產生重大損失。
（二）管理體系不完善，崗位責 任不明確，輪崗制度虛設 小型事業單位編制少，大多單位 獨立的科室都沒有，人員不能配備到 位，。但麻雀雖小卻五臟俱全，該有 的業務一樣也不能少，尤其是三到五 人的微型事業單位，更是一人身兼多 職，會計人員更是成為單位的全能型 選手。由于關鍵崗位不得臨時人員兼 管的相關規定，及財政部有關代理記 帳的相關要求，傳統解決方式的騁請 臨時人員的老辦法也行不通了，這使 得整個管理體系中崗位設定，職責劃 分，相互制約和相互監督無法做到， 定期輪崗更是無法做到。
（三）內部控制執行流于形式 部分小型事業單位在各類經濟 業務流程中，建立了內部控制的組織 架構，也組織制定了相關制度，但是 在執行中卻各干各的，不能真正將內 部控制完全融入單位經濟業務具體 執行環節中，形成流程、制度二張皮， 只制定沒有真正執行，使得單位的內 部控制完全形式化，無法起到有效監 督、防防風險的作用。 （四）相關人員業務能力不高 內部控制開展和財務管理人員 息息相關，財務管理人員的業務水平 決定了單位內部控制工作的開展執 行效果。而小型事業單位財務人員不 是人員老化就是新入職人員，尤其是一人多崗，被動工作缺乏主動性。缺 少對內部控制的專業教育，缺乏財務 管理經驗，對法規、政策、制度把握 力度不夠，將理論聯系到本行業工作 實踐不足，工作中一遇到實際情況就 不知如何處理。
三、加強內部控制管理的解決 途徑
（一）加強內部控制培訓教育, 提高所有人員對內部控制的認識 單位雖小同，但也要強化所有人 員的認識，整體提高內部控制和財務 管理人員綜合素質。經常開展系統內 業務學習和交流，提高對內部控制人 員包括單位主要領導和各業務負責 人及財務人員，強調內部控制體系建 設的重要意義，一方面是國家當前政 治形勢的需要，反腐是形勢所需，制 度是預防腐敗的關鍵，內控體系建設 能協助構建一種不能腐、不敢腐的防 范機制，實現“把權力關進制度的籠 子里”；另一方面有效提高單位內部 的內部管理水平，有助于厘清責任、 保護干部。糾正內部控制只是財務人 員的事，內部控制和內部審計有區 別，不能單獨只用內審來替代內控等 系列思想，做好人員思想動員，即使 單位人員再少，也要將內部控制工作 細化分解工作指標，真正從上重視，
從下落實。
（二）建立健全完善的內部控制 體系 小型事業單位要建立健全決策、 執行和監督相分離的機制，既要服從 單位“三定”規定的要求，又要在現 有編制內按照內控的要求設計工作 機制，建立健全決策機制，三重一大 集體決策，做好經要的記錄和保存工 作。人員編制雖少，也要科學設定內 控關鍵崗位，確保不相容崗位的相互 分離、相互制約和相互監督。以書面 形式明確崗位職責，定期輪崗。不具 備輪崗條件的，應當采取定期抽查、 專項審計等替代控制措施。
（三）運用現代科技手段加強內 部控制 小型事業單位可以充分利用信 息化來加強內控，這不僅有利于應對 人手不和減輕人員工作量，而且積極 推進信息化建設，對信息系統建設實 施歸口管理，在日常辦公管理、資產 管理等領域，盡快實現信息化，單位 在實施辦公自動化，經濟活動管理信 息系統，將經濟活動及其內部控制的 流程和措施嵌入信息系統中，可以減 少或者消除人為操縱的因素，保護信 息安全。
（四）完善自我評價，內部監督 和外部監督做好內控報告編制評價和整改工作 小型事業單位內部控制部門或 專人要遵循全面性、重要性、客觀 性、規范性原則對內部控制的設計有 效性和執行的有效性進行自我的評 價，并指定獨立內審部門或內審專崗 來實施監督，對于沒有內審部門或崗 位，或人手不足、力量薄弱等原因的， 可以成立內部監督聯合小組來履行。 加強對內控報告的分析，對反映出的 信息進行分析，重視內部控制建設工 作中發現的問題，強化分析結果的反 饋和使用，及時整改落實，切實規范 和改進財務管理更好發揮對行政事 業單位內部控制建設的進和監督作 用。 總之，事業單位內控 制度作為 一門系統的科學，是事單位管理體系 的重要組成部分，尤其是人少工作量 不減的小型事業單位，內部控制在事 業單位運行中、管理中更具有十分重 要的作用，進一步思考和探討存在的 主要問題以及創新 的主要途徑，目 的是為更高效地滿足內控制度的創 新力度與質量，在不斷反思和 改進 中，適應時代的發展變化，更健康持 續發展提供保障。
作者單位 天津市河東區 計劃生育委員會藥具管理站
