楊玉霞 竇麗鷗
[摘要] 我國政府預算改革剛剛起步,如何更好地規范我國政府預算以適應市場經濟發展的要求是一個亟待研究的重要課題。本文將國外理論界對政府預算的理論研究與實踐探索進行系統的歸納與總結,從中梳理出對我國政府預算改革有所啟示和依據的相關理論,以期對我國市場經濟體制下的政府預算體系的構建能起到推動作用。
[關鍵詞] 中國政府預算改革;國外理論研究綜述;改革路徑
隨著世界經濟一體化和我國市場經濟的不斷發展,我國政府預算已遠遠不能適應這一形勢發展的要求,如何對政府預算進行改革,已成為當前我國市場經濟體制改革的一個重要課題。在我國政府預算改革才剛剛起步的情況下,為了避免走彎路,就有必要借鑒世界發達國家在預算理論研究及實踐中的一些經驗。因此,將國外理論界與實際工作部門關于政府預算理論研究和實踐探索進行系統的梳理和歸納,從中總結出對我國政府預算改革有所啟示的經驗有著重要意義。
一、對我國政府預算改革有所啟示的國外預算理論綜述
政府預算研究在西方國家的興起,經歷了大約300年的發展歷程。從理論沿革角度,可以認為,當代西方政府預算理論是從19世紀到20世紀30年代初自由市場經濟時期的預算管理理論,以及20世紀30年代到60年代初的政府預算調節經濟功能理論的基礎上發展和完善起來的。這其中對我國目前的和未來的政府預算改革有所啟示和依據的相關理論主要有漸近預算理論、尼斯坎南官僚預算最大化模型、“軟預算約束”理論、公共決策中的“排隊”理論、費用論、報酬論和整體政府論等。
政府預算漸近主義興起于20世紀60年代中期,開山之作是瓦爾達沃斯基(ArronWildavsky)的《預算過程的政治學》和芬勞(Richard C. Fenno)的《預算的力量》。在芬勞和瓦爾達沃斯基的努力下,公共預算的理論建構有了突破性的進展,漸進主義學派風靡,一度成為公共預算中占據支配地位的主流理論。
首先,它建構在對人類行為的一個現實主義前提假設之下,即預算者只具備有限理性。其次,經過30多年的理論探索,漸進預算理論已經建立了很多有價值的假說,并且有些假設已經經過不少經驗事實的驗證。最后,它的很多研究結論都是開放性的,并已經被制度研究方法借用。然而,漸近主義有一些天生的缺陷,所以漸近主義預算理論產生伊始,就有了不同于漸近主義的政府預算理論與實踐的探索。到20世紀80年代,不少公共預算專家,像魯賓(Rubin)和勒婁普(Leloup ) ,不滿意漸進主義和公共選擇理論對預算的解釋,提出了研究公共預算的其他路徑———政策過程模型或宏觀預算模型。改革漸近主義的實踐早于漸進主義理論。力圖打破漸近主義束縛的實踐,首先始于20世紀60年代中期的規劃- 計劃- 預算制度( Planning ProgramBudgeting Systems,簡稱PPBS) 。實施PPBS的代價太高, 1971年,尼克松政府廢除了PPBS,采用了目標管理辦法(ManagementBy Objctives,簡稱MBO) 。由于“水門事件”的影響,MBO又為零基預算法( Zero - Based Budgeting,簡稱ZBB)所取代。1989年喬治·布什就任美國總統后,引入了“彈性凍結政策”來平衡預算,由于“彈性凍結政策”過分依賴于高經濟增長和低稅率,出臺不久便告失敗。1997年,克林頓總統時期,國會又通過了《平衡預算法》(Balanced Budget Agreement) ,努力縮減赤字,取得了較好的成果,但又因美國經濟的衰退及“9·11”事件而化為烏有。我國改革漸近主義預算的最初嘗試始于20世紀80 年代末期的“零基預算”改革,但系統的、具有實質意義的改革則始于1998年以來的部門預算改革。
2. 與漸進主義學派并存于60年代的,還有公共選擇理論中的預算理論。公共選擇學派的理論家創建了兩個最重要的預算模型:中間投票人模型和尼斯坎南(Niskanen)的官僚預算最大化模型。前者是一個關于公共產品需求的模型,后者是一個供給的模型。尼斯坎南的官僚預算最大化模型描述了政治家和官僚在預算交易中的關系。尼斯坎南有兩個基本假設:一是官僚一直在爭取預算最大化;二是官僚通常能實現預算最大化。基于這兩個假設,尼斯坎南建立了官僚預算最大化模型。1974年,米格和柏蘭格對該模型進行了修正。他們認為官僚最關心的是自由裁量權,從而是追求自由裁量的預算(即收入超過最低成本的部分)最大化的。當然,他們也指出,自由裁量的預算是以豐裕的總預算資金為基礎。尼斯坎南后來也認為,官僚的效用是自由裁量的預算和產出的函數。在過去的30年里,大量經驗研究對尼斯坎南主要假設與結論進行了全面的驗證,但大多數的這些經驗研究都沒有能為尼斯坎南模型提供支持。3. 軟預算約束是指政府預算無法對政府行為形成強有力的約束力。一般來說,市場經濟下政府公共服務是無償提供的,必須靠財政撥款,因此,財政預算是約束政府行為強有力的手段。
它既規定了政府服務的內容,也規定了政府公共服務的質量。而軟預算約束限制了這一作用的發揮。軟預算約束主要表現為政府行為失去控制、財政支出失控和預算失控。產生軟預算約束主要是由于公共資金分配的不公平性,預算外資金的存在和財政支出中的“粘滯性現象”。軟預算約束理論告訴我們,政府預算的核心是公平分配預算資金和全面控制支出部門的收支。公平和全面是貫徹在政府預算制度建設的基本問題。然而,政府預算制度的建設卻往往歪曲了這一原則。從美國50年代的分項排列預算、項目計劃預算,到我國的基數法預算,人們都在自覺不自覺地歪曲“辦事原則”和“效率的原則”。同時,如何有效地削減“過時機構”的預算,也是政府預算的難題之一。
4. 公共決策中的“排隊”問題是由公共資源短缺所引起的。
解決資源短缺的基本方法是競爭,是一種重要的“排隊”方式,也是提高資源配置效率的基本途徑。一般來說,政府支出可根據“效率規則”和“權力規則”兩種規則排隊。按效率規則排隊就是按效率原則來確定哪些公共需求應當列入現實的政府供給范圍。權力規則也稱為權力競爭規則,權力競爭的根本問題是公共選擇,但公共支出項目選擇往往更取決于政府決策。而政府決策的特點,一是決策取決于少數精英,二是決策后果很大程度上取決于他們各自所處的領導地位和決策集團之間的利益分配。這種決策通常使用的“排隊”方式是,為了獲得通過,項目支出單位必須找到上層領導,“拍腦袋、批條子”,召開相關會議等。由于這種決策違背了公共決策的程序,就難以避免決策中的隨意性,出現了許多決策失誤。
5. 費用論認為政府預算是實現公共服務的一種成本或投入,即公共服務費用。政府是一個公共服務機構,或者稱為公共事務管理機關,政府事務的公共性決定了只有政府才有資格承擔,而公共事務的公共性也決定了政府服務的無償性。財政是政府資金供給的專門機構,其任務是為行政事業單位提供資金。因此,按費用論的觀點,政府預算的目標是維持政府的存在,政府預算的分配應當首先考慮人員經費,即保證各行政事業單位的存在,其次才是辦事。這叫做“先吃飯,后辦事”。
6. 報酬論是以社會上存在著兩大部門———公共部門和私人部門,兩部門之間發生著商品和勞務交換為其基本前提的。報酬論基本論點有兩個:稅收是政府的價格,政府預算是購買各項具體公共產品的價格。從報酬論的觀點看,財政并不是一個部門,而是政府總體活動中的一個基本方面,即政府的理財活動。政府向行政事業單位撥款,并不是為了維持其存在,而是為了購買其勞務產品。因此,行政事業單位的人數并不是政府撥款的依據,而應當以他們向社會提供了多少效用為撥款依據。
7.“整體政府”是由英國、新西蘭等國家針對部門權力擴張、嚴重的官僚主義等問題提出來的。它源于“委托論”。委托論表明,政府是一個有機整體,而不是部門的機械組合,政府內部應根據委托- 代理關系來建設。部門不是天生的,也不是獨立的“單位”,即利益實體,而是賦權的結果。因此,部門必須自覺維護政府整體利益,也不允許有獨立于政府的“特殊利益”存在。
二、對我國政府預算改革有所啟示的國外預算理論評價
官僚預算最大化理論、“軟預算約束”理論、公共決策中的“排隊”理論及費用論使我們更加深刻地認識到我國現行政府預算存在的弊端、加大政府預算改革的必要性與緊迫性。尼斯坎南模型告訴我們政府預算具有膨脹的趨勢,政府預算在失去約束的條件下,官員們追求高預算是一種必然選擇。“軟預算約束”理論告訴我們政府預算核心是公平分配預算資金和全面控制支出部門的收支。公共決策中的“排隊”理論告訴我們由公共資源短缺所引起的“排隊”問題若按“權力規則”來進行,就難以避免決策中的隨意性、缺乏公開性和透明度。費用論告訴我們依其而設置的要素預算無視支出的結果如何,“先吃飯,后辦事”,且預算支出的分類極易重復,使預算缺乏計劃性和科學性。而我國現行的政府預算在各個方面不同程度地存在這些理論所揭示的問題。這些問題的解決必須通過法律和制度,建立起對于政府官員和預算支出的約束機制。
報酬論能使我們建立起效率是衡量政府是否有效提供公共服務的基本標準的理念。整體政府論讓我們認知政府內部實質上也是一種委托代理關系,各部門不是利益實體,而是賦權的結果,因此,預算應具有全面性、公開性,以利于委托人的監督檢查。這兩種理論在一定程度上可以解決上述理論所揭示的問題。漸近預算理論雖然有其天生的缺陷,但它建構在對人類行為的一個現實主義前提假設之下,即預算者只具備有限理性。而且經過30多年的理論探索,漸進預算理論已經建立了很多有價值的假說,并且有些假設已經經過不少經驗事實的驗證。循著漸近主義理論的基本內核及發展軌跡,政府預算改革選擇先易后難、漸近推進的路徑是有效的。即只有在建立了一種對于成本或預算投入進行嚴格控制的預算模式之后,才可以進一步考慮預算產出與結果,并將支出的合理性和績效與預算聯系起來,也才可以考慮將支出的自主權下放給支出機構。
三、中國政府預算改革路徑取向
理論指導實踐,實踐推動理論發展。國外學者在政府預算理論研究方面所取得的成就,為我國確定政府預算改革未來路徑取向提供了充實的決策依據。
國外政府預算發展的啟迪,我國現實國情的定位,決定了我國未來政府預算改革較為適宜的路徑應分為兩階段:現階段,我國仍然應該以構建傳統預算的規范化模式為主要目的,即政府預算必須具有計劃性、全面性、公開性和法治性的基本性質;在此基礎上去實現以結果為導向的遠期規范化預算目標模式,即必須具備新績效預算的基本特征。當然,這兩個階段不是截然分開的,新績效預算的實施是以傳統預算規范目標模式的形成為前提條件,新績效預算的實施將促成傳統預算規范目標模式的最終形成。將新績效預算視為我國政府預算改革的遠期目標,并不意味著現階段不做任何努力。恰恰相反,實施新績效預算需要一些外部條件,它正是在傳統預算規范目標模式的形成過程中,才能逐步建立并成熟起來。
這一改革路徑的選取是有其現實合理性的。一個國家在選擇預算模式時必須考慮自己所處的預算發展階段。國內政府預算理論研究及改革實踐明確了當前我國預算發展正處在規范傳統預算模式的階段。而國外政府預算理論研究進展告知我們,西方國家是在實踐了以嚴格控制預算投入的分配和使用為特征的傳統預算模式一百多年之后才引入新績效預算的。循著政府預算發展的軌跡,我國政府預算改革的終極目標,也必然是新績效預算的實施。但實施新績效預算需要一些外部條件,需要在預算制度和政治體制方面進行一些改革,清除那些阻礙新績效預算實施的體制性因素,也需要解決一些技術性困難。在構建傳統預算規范化模式的進程中所遇到的一些痼疾,也可以被新績效預算所化解。
首先,政府預算改革始終不能真正解決資源配置低效率的現狀。我國的部門預算改革已經進行了六年,并已經取得了一些成績,但是,各級政府在編制預算和分配資金時很少考慮績效,更很少考慮資金使用后應該實現的結果,而且,對于預算執行的審計也主要是一種常規審計,很少進行績效審計。因此,預算改革仍然不能真正解決資源配置低效率的現狀,所以,應該在以后的改革中逐步引入結果導向的預算。
其次,我國預算過程中普遍存在的支出沖動。在我國現有的預算體制下,由于在資金分配的過程中沒有明確要求各個部門或者項目的管理者實現某個明確測量的產出和結果,以及相應的預算責任和管理責任,因此,各個部門都傾向于向財政部門要更多的錢,而且是錢越多越好。新績效預算通過簽定績效合同來改變支出機構的支出動機的做法有助于解決我國預算過程中普遍存在的支出沖動。
第三,政策過程與預算過程分離問題。政策過程與預算過程的分離是許多國家的政府預算都存在的一個問題,尤其以發展中國家最為嚴重。在我國,由于政策制定者的預算觀念淡漠,這一問題就更為嚴重。此外,我國部門預算改革雖然將絕大部分財政資金都集中到財政部門,但是,在目前的體制下,財政部門作為預算機構并不能控制政策,因此,也導致了預算過程和政策過程的分離。新績效預算在實行目標和總額集中控制的過程中采取的一些改革措施,如通過機構改革來整合政策與預算過程、發展和實施自動滾動的多年支出框架等做法,將有助于解決目前我國政府預算存在的這一非常嚴重的問題。
所以,我國政府預算改革當務之急是落實和執行目前正在進行的各項改革的問題,縮小改革中的政府預算與傳統預算規范化模式的差距。同時更新觀念,進行制度創新,構造一個支持和強調預算的公共責任與追求績效和預算支出的貨幣價值最大化的預算環境,最終實現規范化的政府預算目標模式。
[參考文獻
[ 1 ] Wildavsky. Arron, The Politics of the Budgetary Process, Boston: LittleBrown, 1964.
[ 2 ] Richard C. Fenno, The Power of the Purse,Boston: Little,Brown & Co. ,1965.
[ 3 ] Harvey S. Rosen, Public Finance ( 4 th Edition ) , McGraw - Hill, Ine,1995.
[ 4 ] Niskanen,W. ,Bureaucracy and Rep resentative Government, Chicago: Al2dine, 1971.
文章來源：經濟學研究
