丁生喜[1] 孫立科[2] 魏銘[2] 竇元名[3]
（青海大學經(jīng)濟系 青海大學紀委 青海大學計財處 ）
摘要：本文對集中核算形式下高校預算外資金管理進行了分析，指出了高校集中核算形式下對預算外資金實施內(nèi)部審計的必要性，并提出了高校集中核算形式下預算外資金內(nèi)部審計的策略。
關鍵詞：高校 集中核算形式 預算外資金 內(nèi)部審計
高校預算外資金是高校直屬單位利用學校資源，通過提供管理性勞動和服務性勞動取得的貨幣補償，主要形式是事業(yè)性收費，這構成了預算外資金的主要來源。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，高校辦學方式多樣化，隨之取得的預算外收入大大增加，有些單位預算外收入部分甚至高出預算內(nèi)收入的幾倍。預算外收入在彌補高校教學資金不足、改善創(chuàng)收單位硬件條件、提高職工獎勵水平、改善職工福利水平方面起到了非常重要的作用。
一、高校集中核算形式下預算外資金管理的特點
會計工作的組織形式一般可以分為兩種：集中核算和非集中核算。集中核算就是整個企業(yè)的主要會計核算工作集中在企業(yè)財務部門進行的一種形式。在這種組織形式下，企業(yè)內(nèi)部各生產(chǎn)單位和職能部門一般不單獨進行核算，只對所發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務辦理原始憑證手續(xù)，定期將原始憑證或原始憑證匯總后送交企業(yè)財會部門，由財會部門進行總分類核算和明細分類核算。（閻德玉，《會計學原理》，1993年）。高校集中核算形式指在高校內(nèi)各教學單位和職能部門的資金所有權、使用權不變的前提下取消銀行賬戶，統(tǒng)一到學校財務部門集中辦理資金收付、由學校財務部門集中進行會計核算、集中管理會計檔案的一種會計工作組織形式。本文所研究的就是基于此種核算形式下的高校預算外資金的內(nèi)部審計問題。
（一）高校集中核算形式下預算外資金管理基本流程。
采用集中核算形式的高校對預算外資金管理的基本流程是：某創(chuàng)收部門（教學單位或職能部門）尋找到創(chuàng)收機會，經(jīng)過有關部門審批后，開始收費并提供管理性勞動或服務性勞動。所收到的款項集中交到學校財會部門，由財會部門統(tǒng)一建帳管理。發(fā)生資金支出時，經(jīng)辦人填制原始憑證，由創(chuàng)收部門負責人批準，再由財務部門相關人員審核，最后由財務部門負責人審批支付，憑證由財會部門統(tǒng)一管理。學校內(nèi)部審計部門通過對財務部門財務收支活動的監(jiān)督間接對創(chuàng)收部門的預算外資金實施監(jiān)督。（見圖1）
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*收稿日期：
基金項目：2005年中國教育審計學會立項研究項目
作者簡介：丁生喜（1971-），女（漢族），籍貫（青海西寧），青海大學經(jīng)濟系副教授。
孫立科（1948-）男，籍貫（山東青島），青海大學校黨委副書記、青海大學紀委書記
魏 銘（1947-）男，籍貫（河北），青海大學紀委副書記
竇元名（1970-）男，籍貫（青海平安）青海大學計財處副處長
圖1 高校集中核算形式下預算外資金管理基本流程示意圖
（二）高校集中核算形式下預算外資金管理基本特點。
1、節(jié)約人力資源。高校集中核算形式下預算外資金管理實際上是一種集中統(tǒng)一的管理模式，該種模式不需要各創(chuàng)收單位和部門配備專職財會人員，所以能夠有效節(jié)約人力資源。
2、提高資金使用效率，發(fā)揮資金規(guī)模效益。高校集中核算形式下對預算外資金集中統(tǒng)一的管理模式可以有效集中資金資源，充分發(fā)揮學校資金規(guī)模效益，提高資金使用效率。
3、預算外資金所有權和使用權與管理權分離。高校集中核算形式下，預算外資金的所有權和使用權仍然歸創(chuàng)收單位，但由學校財務部門集中統(tǒng)一管理。
4、規(guī)范資金管理，有效防范風險。由學校財務部門對預算外資金集中統(tǒng)一管理，可以充分發(fā)揮學校財務部門的管理優(yōu)勢，在收款入帳環(huán)節(jié)，可以督促資金及時入帳；資金支出方面，經(jīng)過創(chuàng)收部門負責人確認，再由財務部門相關人員審核，最后由財務部門負責人審批的三級審核，能夠規(guī)范預算外資金管理，有效防范風險。
二、高校集中核算形式下預算外資金管理存在的問題
高校采取財務集中核算形式下，各直屬部門的經(jīng)費收支和預算外收支統(tǒng)一由學校財務部門管理。這種核算形式下，對于預算內(nèi)資金而言，外部審計比較嚴格，因而資金收支方面比較規(guī)范、資金安全程度較高。但是對于預算外資金的監(jiān)督管理而言，由于預算外資金實行的是所有權、使用權歸創(chuàng)收部門或單位的“兩權不變”的管理模式，加之部門之間的利益關系以及信息不對稱等因素，財務部門對預算外資金想管管不徹底，學校內(nèi)部審計部門也沒有恰當?shù)姆绞浇槿腩A算外資金的監(jiān)督管理，致使大量預算外資金被占用和流失，影響了資金的使用效益。
（一）對預算外資金收入管理力度不夠，使收入總額不實。
隨著高校自主辦學體制的形成，呈現(xiàn)出管理活動層次多，管理幅度大，經(jīng)濟活動專業(yè)化和復雜化的特點，管理控制難度加大。尤其是集中核算形式下，創(chuàng)收單位理論上應當將獲得的預算外收入全部上繳學校財務部門，支出由財務部門審批，但是財務部門由于業(yè)務繁多，對創(chuàng)收單位的具體收入來源、收入總額無法掌握，在這個環(huán)節(jié)上存在監(jiān)督盲區(qū)。一些技術性專業(yè)性比較強的單位的收費項目采用瞞天過海的手段，或收入采用部分入賬，部分不入賬；一些創(chuàng)收單位不認真執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，截留、坐支、挪用預算外收入。學校發(fā)證部門、資金管理、監(jiān)督部門缺少信息溝通，造成預算外資金管理與監(jiān)督領域出現(xiàn)死角。
（二）對預算外資金支出管理力度不夠，資金使用隨意性較大。
按照預算外資金管理的規(guī)定，每項收費所取得的收入都要有相應的使用途徑和支出方向，支出的主要形式是支付創(chuàng)收成本、彌補經(jīng)費不足、發(fā)放補貼和獎金、購置固定資產(chǎn)、改善辦學條件等。由于預算外資金與創(chuàng)收單位和職工的切身利益密切相關，預算外資金具有 “自留地”的含義，所以管理部門在預算外資金批撥時，把關不是很嚴，造成創(chuàng)收單位亂發(fā)獎金、補貼、實物等，不能使資金用于事業(yè)發(fā)展，資金使用隨意性較大，也損害了學校的應得收益。
（三）重視預算內(nèi)資金的使用和管理，對預算外資金購置資產(chǎn)的真實性、安全性、使用率都不太重視，重錢輕物，重購輕管，賬實不符，漏洞很多，風險很大。
（四）由于財務部門、內(nèi)部審計部門與學校利益的一致性，往往對創(chuàng)收單位的一些不合規(guī)定的行為（如一些不合理收費、不合理支出等等）采取默許的態(tài)度，從而也降低了內(nèi)部審計監(jiān)督的作用。
三、高校集中核算形式下預算外資金內(nèi)部審計的必要性
（一）依照《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》第十七條規(guī)定，內(nèi)部審計機構和審計人員應當對預算內(nèi)、預算外資金的管理和使用實施審計。尤其對預算外收入總量大的單位，對其收入和支出的合理性、合法性和效益性的審計應該成為高校內(nèi)部審計的主要工作之一。
（二）領導干部的任期經(jīng)濟責任審計也應當包括對預算外資金的審計。
經(jīng)濟責任審計就是對有關人員在其任職期滿、調(diào)動、離退休、辭職、免職、撤職等原因離開現(xiàn)職崗位前在其管理職責范圍內(nèi)，以其所在單位的財務收支為基礎，通過對其任期內(nèi)的經(jīng)濟指標完成情況，做出的重大經(jīng)濟決策情況，執(zhí)行國家財經(jīng)法規(guī)情況以及遵守廉政紀律等方面情況進行審查考核，在一定程度上判斷其是否具有從事經(jīng)濟工作所必需的政治素質(zhì)和決策水平，正確評價其是否履行了經(jīng)濟職責，是否嚴格執(zhí)行了財經(jīng)法規(guī)。對于有預算外收入來源、尤其是預算外收入金額較大的單位領導干部的任期經(jīng)濟責任審計就應當包括對預算外資金的審計。（三）進一步提升高校的教育效益也需要對預算外資金施行內(nèi)部審計。
高校的教育效益可分為社會效益和經(jīng)濟效益，社會效益是指學校通過教學和科研為社會所創(chuàng)造的價值，經(jīng)濟效益是指通過教學和科研為學校增加的經(jīng)濟收益。高校預算外資金主要是創(chuàng)收單位通過提供教育服務取得的貨幣收入，比如各種資格考試輔導、自學考試輔導、專項培訓、咨詢服務等。由于創(chuàng)收形式多樣，社會影響面廣，在產(chǎn)生經(jīng)濟效益的同時，也產(chǎn)生了明顯的社會效益。所以進一步提升高校的教育效益也需要對預算外資金施行內(nèi)部審計。
四、高校集中核算形式下對預算外資金內(nèi)部審計的基本思路
由于高校集中核算形式下預算外資金的權屬特性和信息不對稱，內(nèi)部審計部門對預算外資金的審計都是間接的，主要審計重點放在預算外收支的合法性方面，忽略了對創(chuàng)收單位創(chuàng)收活動基本過程控制和預算外資金真實性、效益性的審計，使內(nèi)部審計的監(jiān)督管理作用弱化。那末高校集中核算形式下對預算外資金內(nèi)部審計應該審什么 ？怎么審？
（一）高校集中核算形式下對預算外資金內(nèi)部審計的內(nèi)容
根據(jù)《中國內(nèi)部審計基本準則》的定義，內(nèi)部審計是在組織內(nèi)部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動，它是通過審查和評價經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的真實性、合法性和效益性來促進組織目標的實現(xiàn)。高校集中核算形式下對預算外資金內(nèi)部審計不但要從創(chuàng)收單位創(chuàng)收活動基本過程和預算外資金真實性、合法性、安全性和效益性等方面進行，在內(nèi)部審計職能層次上，還要從單純的經(jīng)濟監(jiān)督向督促創(chuàng)收單位、學校財務部門改善管理、提高績效上轉變，服務于高校的發(fā)展。
（二）高校集中核算形式下預算外資金內(nèi)部審計具體做法
1、內(nèi)部審計部門與學校財務部門、學校創(chuàng)收單位、接受服務的單位（或個人）之間建立良好的信息通道和服務關系。
高校采用集中核算形式下，內(nèi)部審計部門要對預算外資金實施有效監(jiān)督管理，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用，就要在內(nèi)部審計部門與學校財務部門、學校創(chuàng)收單位、接受服務的單位（或個人）之間建立良好的信息通道和服務關系（見圖2），而不是將孤立地開展工作。
圖2 高校集中核算形式下預算外資金內(nèi)部審計的鉆石模型圖
首先，內(nèi)部審計部門可以通過監(jiān)督學校財務部門對預算外資金的日常管理，確保創(chuàng)收單位預算外資金的安全性和完整性，降低資金被貪污、挪用的可能性；其次，內(nèi)部審計部門可采用座談等形式直接與創(chuàng)收部門負責人以及教職工建立聯(lián)系，了解預算外資金所有權單位的創(chuàng)收方式、對學校的有關管理制度的看法，以及他們的需要，相應地展開有效的內(nèi)審服務；再次，內(nèi)部審計部門可以通過函證等方式與接受服務的單位（或個人）取得聯(lián)系，了解和掌握創(chuàng)收單位的創(chuàng)收規(guī)模、服務質(zhì)量、收費情況等。通過內(nèi)部審計部門與學校財務部門、學校創(chuàng)收單位、接受服務的單位（或個人）之間的多層次、多種方式的聯(lián)系，可有效解決高校集中核算形式下，內(nèi)部審計部門對預算外資金審計所面臨的信息不對稱問題，幫助提高審計效率和審計效果。
2、由單純檢查預算外資金收支的合法性轉變?yōu)橹攸c檢查會計資料的真實性。
（1）對收費票據(jù)管理進行審計，確認預算外收入的真實性。
嚴格票據(jù)管理是加強預算外資金管理的源頭，內(nèi)部審計部門要督促創(chuàng)收單位通過學校財務部門到地區(qū)物價部門申請“收費許可證”，憑證收費。運用審閱法、核對法、調(diào)查法、抽查法，函證法確認收入的真實性，并將審計期間創(chuàng)收單位的事業(yè)性收費項目與物價部門實際核批的《收費許可證》上的項目、標準進行核對, 確保收費渠道、收費標準要合理。審查創(chuàng)收單位收費時是否使用財政部門統(tǒng)一印制的收費收據(jù)，從財務部門領取的票據(jù)是否全部入帳，新舊票據(jù)更換時是否清理舊票據(jù)，已使用過的票據(jù)是否完整無缺。將審計期間的預算外收入總額與創(chuàng)收單位創(chuàng)收規(guī)模核對，以檢查創(chuàng)收單位有無截留收入、亂收費。檢查預算外收入是否帳實相符，財務部門有無貪污、挪用創(chuàng)收單位預算外資金的情況，確保創(chuàng)收單位預算外資金安全、完整。嚴格票據(jù)管理審計，可以起到控制源頭的作用。
（2）審查預算外支出原始憑證，確認支出的真實性、合理性。
運用核對、逆查、抽查、比較、分析性復核等審計方法, 重點審查支出的原始憑證和預算外支出帳,檢查創(chuàng)收單位有無利用虛假不合規(guī)發(fā)票虛列預算外支出來套取現(xiàn)金、損害學校的應得收益。對大額支出項目進行抽查，檢查有無損失浪費的問題。分析財務支出結構是否合理，創(chuàng)收收入除用于職工福利、獎勵外，用于改善辦學條件、事業(yè)發(fā)展的支出比重有多大，以確認支出的合理性。還可以通過審計來監(jiān)督創(chuàng)收單位預算外資金支出的公平與效率狀況，防止預算外資金被極少數(shù)人占有和使用。
3、重視預算外資金的效益審計。
高校集中核算形式下內(nèi)部審計既要關注預算外資金的經(jīng)濟效益，即通過對投入與產(chǎn)出關系的分析，以便幫助創(chuàng)收單位管理者采取相應的措施，提高效率、減少浪費，最大限度地增加經(jīng)濟效益。更要關注社會效益，內(nèi)部審計通過適當監(jiān)督、檢查、和收集社會評價，督促創(chuàng)收單位提高服務質(zhì)量，這也有利于學校的可持續(xù)發(fā)展。
4、拓展內(nèi)部審計的職能。
內(nèi)部審計的職能不僅是監(jiān)督，還包括防護、管理、評價、建設等方面，高校集中核算形式下內(nèi)部審計部門要拓展思路，利用自身優(yōu)勢，更多地參與創(chuàng)收單位經(jīng)濟管理活動，寓服務于監(jiān)督。在審計層次上，由事后的財務收支審計為主轉變?yōu)橐允轮小⑹虑暗墓芾韺徲嫛⑿б鎸徲嫗橹鳎訌娛轮袡z查和事前控制。使內(nèi)部審計從宏觀上擴展到促進高校加強管理、提高辦學效益上來，真正發(fā)揮其職能優(yōu)勢。從微觀入手，為創(chuàng)收單位提出意見和建議，幫助和促進其加強管理，獲取更大經(jīng)濟效益，把高校內(nèi)審工作向現(xiàn)代化“管理型”推進。
（三）高校集中核算形式下預算外資金內(nèi)部審計應當注意的其他問題
1、找準預算外資金內(nèi)部審計工作重點。
高校集中核算形式下預算外資金內(nèi)部審計工作重心應該由偏重查處違法違紀問題轉變?yōu)橐约訌妱?chuàng)收單位和學校財務部門內(nèi)部科學管理、建立健全有關預算外資金的內(nèi)部控制制度，提高辦學效益，拓寬創(chuàng)收渠道、提高預算外資金使用效益上來。充分認識預算外資金的權屬特性，開展工作要確保不越位、不缺位。
2、加強對預算外資金內(nèi)部審計方法的創(chuàng)新。
高校集中核算形式下對預算外資金的內(nèi)部審計應由傳統(tǒng)的經(jīng)驗審計向現(xiàn)代信息技術審計轉變，審計方法由對會計資料的詳細檢查轉變?yōu)樵u價內(nèi)部控制系統(tǒng)為基礎的抽樣方法；傳統(tǒng)的財務審計逐步向經(jīng)濟績效審計轉變。在社會主義市場經(jīng)濟條件下不斷加強創(chuàng)收單位風險管理審計，在特殊的預算外資金審計項目執(zhí)行中內(nèi)部審計機構可以聘請在該領域中具有專門技能、知識和經(jīng)驗的個人或單位提供專業(yè)服務，并在審計活動中利用其工作結果。
3、加強對預算外資金內(nèi)部審計的質(zhì)量控制。
內(nèi)部審計具體準則第19號指出內(nèi)部審計質(zhì)量控制是指內(nèi)部審計機構為確保其審計質(zhì)量符合內(nèi)部審計準則的要求而制定和執(zhí)行的政策和程序。高校集中核算形式下，對預算外資金的內(nèi)部審計工作也需要加強質(zhì)量控制。只有加強內(nèi)部審計質(zhì)量控制，才有利于增強內(nèi)審工作的規(guī)范，確保對預算外資金的內(nèi)部審計不流于形式，達到預期審計效果。因此要不斷加強事前的準備；事中的審計信息的搜集、工作底稿的編制、審計報告的撰寫；事后的意見反饋及整改等審計基礎工作的規(guī)范，嚴格按照教育審計規(guī)范的要求開展審計工作，有效防范與控制審計風險，提高審計的工作質(zhì)量。對預算外資金開展跟蹤審計，強化審計執(zhí)行力度。
4、不斷改善內(nèi)部審計工作中的人際關系
內(nèi)部審計具體準則第20號指出內(nèi)部審計人員應當與組織內(nèi)外相關機構和人員進行必要溝通，保持良好的人際關系，在高校集中核算形式下，內(nèi)部審計人員在預算外資金審計工作中要處理好的人際關系包括內(nèi)審部門與學校高級管理層、內(nèi)審部門與學校財務部門、內(nèi)審部門與預算外資金創(chuàng)收單位和個人之間的關系等。通過建立和保持良好的人際關系，以實現(xiàn)在內(nèi)部審計工作中與相關機構和人員建立相互信任的關系，促進彼此的交流與溝通；在內(nèi)部審計工作中更好的取得相關機構和人員的理解和配合，及時獲得相關、可靠的信息，提高內(nèi)部審計效率，確保內(nèi)部審計意見得到有效貫徹，實現(xiàn)內(nèi)部審計目標。
參考文獻：
[1] 閻德玉：《會計學原理》，湖北科學技術出版社1993年版。
[2] 陳鋼敏：《會計集中核算內(nèi)部審計的對策》，《財會通訊 ·綜合》2005年第10期。
[3] 閻銀泉：《對創(chuàng)新高校內(nèi)部審計模式的思考》，《審計與經(jīng)濟研究》2005年第5期。
[4]《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》、《中國內(nèi)部審計基本準則》
