芙蓉區(qū)財(cái)政局財(cái)政監(jiān)督科 湯 萍
一、調(diào)查背景
隨著財(cái)政改革的不斷深化，財(cái)政部門對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理與控制的要求不斷提高。如何完善專項(xiàng)資金管理，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金的科學(xué)分配和效用最大化，適應(yīng)財(cái)政內(nèi)部控制的需要，已經(jīng)成為各級(jí)財(cái)政所面臨的共同難題。為此，我們以完善專項(xiàng)資金內(nèi)部控制為專題，采用問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研等方式對(duì)長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)各預(yù)算單位及區(qū)財(cái)政局下屬部門進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查。本次的調(diào)查共發(fā)出調(diào)查問(wèn)卷67份，回收調(diào)查問(wèn)卷67份，有效問(wèn)卷為55份，問(wèn)卷有效率為82%。
二、調(diào)查基本情況
（一）調(diào)查內(nèi)容及目的
本次調(diào)查以專項(xiàng)資金的流轉(zhuǎn)過(guò)程為線索，從專項(xiàng)資金的審批撥付，到專項(xiàng)資金使用過(guò)程中的內(nèi)控和監(jiān)督，再到對(duì)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià),使調(diào)查內(nèi)容貫穿了專項(xiàng)資金流轉(zhuǎn)的全過(guò)程。
1.專項(xiàng)資金的審批流程及執(zhí)行情況
專項(xiàng)資金審批是專項(xiàng)資金管理活動(dòng)的開(kāi)端，也是專項(xiàng)資金監(jiān)督和問(wèn)效等一系列工作的基礎(chǔ)。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查了解芙蓉區(qū)專項(xiàng)資金審批流程中對(duì)申請(qǐng)單位的申請(qǐng)是否做到認(rèn)真審核，是否存在不符合規(guī)定的予以辦理的情況。從而了解和發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)資金審批環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題。
2.專項(xiàng)資金的內(nèi)部控制和外部監(jiān)督情況
內(nèi)部控制和外部監(jiān)督是專項(xiàng)資金能否做到資金落實(shí)的重要保障，也是預(yù)防腐敗的重要防線。通過(guò)調(diào)查了解芙蓉區(qū)相關(guān)單位?？顚Ｓ玫穆鋵?shí)情況和相關(guān)內(nèi)控和監(jiān)督措施是否實(shí)際有效，并具體詢問(wèn)了在哪些環(huán)節(jié)存在著內(nèi)控和監(jiān)督的缺失。這有助于了解芙蓉區(qū)各單位的內(nèi)部控制環(huán)境，找出內(nèi)控需要完善和加強(qiáng)的關(guān)鍵點(diǎn)。
3.專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)情況
對(duì)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)是上級(jí)了解專項(xiàng)資金項(xiàng)目是否做到科學(xué)分配的主要途徑，也是專項(xiàng)資金使用單位評(píng)價(jià)自身資金支出合理性和使用效率的重要工作。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查了解芙蓉區(qū)內(nèi)各單位是否建立了專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，詢問(wèn)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度具體實(shí)施情況，了解各單位在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中遇到的困難，提出有針對(duì)性的政策意見(jiàn)。
4.專項(xiàng)資金使用過(guò)程中是否存在浪費(fèi)和違規(guī)現(xiàn)象
了解芙蓉區(qū)各單位在專項(xiàng)資金使用過(guò)程中是否存在浪費(fèi)和違規(guī)現(xiàn)象，是以了解和評(píng)價(jià)各單位是否做到規(guī)范有效利用專項(xiàng)資金為目的。在調(diào)查中為了區(qū)分專項(xiàng)資金使用過(guò)程中的違規(guī)和浪費(fèi)行為，我們?cè)趩?wèn)卷中明確指出了違規(guī)行為包括欺騙、套取、挪用和擠占專項(xiàng)資金等行為。對(duì)于專項(xiàng)資金的浪費(fèi)行為，則是指專項(xiàng)資金不合理支出和使用效率低下的行為。
（二）調(diào)查結(jié)果
1.專項(xiàng)資金審批流程調(diào)查結(jié)果
本次調(diào)查中，芙蓉區(qū)在專項(xiàng)資金審批管理上，整體保持著良好的管理水平。但在針對(duì)專項(xiàng)資金審批環(huán)節(jié)的調(diào)查中還是發(fā)現(xiàn)了極少數(shù)的不規(guī)范現(xiàn)象，具體的不規(guī)范現(xiàn)象則有“戴帽下達(dá)”，繞過(guò)財(cái)務(wù)部門上交申請(qǐng)報(bào)告和對(duì)不符合規(guī)定的專項(xiàng)資金申請(qǐng)也予以辦理等不規(guī)范現(xiàn)象。
2.專項(xiàng)資金內(nèi)部控制和外部監(jiān)督調(diào)查結(jié)果
調(diào)查問(wèn)卷顯示，芙蓉區(qū)各單位專項(xiàng)資金已做到專款專用，審批撥付的專項(xiàng)資金能落實(shí)到各項(xiàng)目。在關(guān)于各單位對(duì)于自身內(nèi)部控制和監(jiān)督是否有效的調(diào)查中，4.8%的單位認(rèn)為自己內(nèi)控制度效用不佳，未能有效促進(jìn)專項(xiàng)資金規(guī)范化管理。其他各單位中，85.7%的單位對(duì)自身內(nèi)控系統(tǒng)效用評(píng)價(jià)是很好，9.5%的單位對(duì)自身內(nèi)控系統(tǒng)效用評(píng)價(jià)是較好。說(shuō)明芙蓉區(qū)各單位整體上內(nèi)部控制制度較為完善且內(nèi)部控制效果良好。但少數(shù)單位存在著內(nèi)部控制制度不完善，制度效用差的問(wèn)題，相關(guān)的內(nèi)控和監(jiān)督工作還有完善和提高的空間。對(duì)于自身存在的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，各單位的意見(jiàn)集中在責(zé)任主體劃分不明，對(duì)業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督不到位和崗位分工不合理。詢問(wèn)各單位對(duì)自身內(nèi)控制度的看法時(shí)，其對(duì)自身內(nèi)部控制制度認(rèn)可度非常高，所以內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)在于落實(shí)人員，落實(shí)制度。單位存在的主要內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)見(jiàn)下表1。
項(xiàng)目反饋百分率票據(jù)和印鑒管理不規(guī)范20%對(duì)業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督缺失54崗位分工不合理79缺乏專業(yè)財(cái)會(huì)人員9
表1 芙蓉區(qū)各單位存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)
3.專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度調(diào)查
結(jié)果
調(diào)查單位的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，19.8%的單位認(rèn)為對(duì)自身績(jī)效評(píng)價(jià)制度存在著一定缺陷和不足，少數(shù)單位績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)工作不理想。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)工作過(guò)程中所遇到的困難，調(diào)查對(duì)象最為突出的意見(jiàn)便是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)沒(méi)有可供參考的標(biāo)準(zhǔn)，資金支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益難以衡量。各單位還反映了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的專業(yè)性強(qiáng)和缺乏相應(yīng)的人力資源保障等困難。具體見(jiàn)下表2。
績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的困難率缺乏可供參考的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)2績(jī)效評(píng)價(jià)工作專業(yè)性強(qiáng)人力資源保障41
表2 芙蓉區(qū)各單位在績(jī)效
評(píng)價(jià)工作中遇到的困難
3.浪費(fèi)和違規(guī)使用專項(xiàng)資金情況調(diào)查結(jié)果
本次在關(guān)于芙蓉區(qū)各預(yù)算單位是否存在違規(guī)使用專項(xiàng)資金的調(diào)查中，沒(méi)有單位存在欺騙、挪用、占擠專項(xiàng)資金等違規(guī)情況。在對(duì)專項(xiàng)資金使用過(guò)程中浪費(fèi)現(xiàn)象的調(diào)查中，有7.5%的單位存在一定的資金浪費(fèi)現(xiàn)象。當(dāng)前芙蓉區(qū)資金浪費(fèi)現(xiàn)象并不嚴(yán)重，但一定要引起重視，專項(xiàng)資金使用情況監(jiān)管是完善專項(xiàng)資金管理工作的重要環(huán)節(jié)。
三、調(diào)查結(jié)果分析
1.專項(xiàng)資金審批存在的問(wèn)題
由調(diào)查得知專項(xiàng)資金審批不規(guī)范的表現(xiàn)有三類，即“戴帽下達(dá)”，不規(guī)范申請(qǐng)和不規(guī)范審批。不規(guī)范申請(qǐng)即企業(yè)或其他申報(bào)單位繞開(kāi)業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門直接向上級(jí)遞交專項(xiàng)資金申請(qǐng)報(bào)告；不規(guī)范審核即有關(guān)部門在審核專項(xiàng)資金項(xiàng)目時(shí)對(duì)申請(qǐng)文件不規(guī)范、不完整的申請(qǐng)項(xiàng)目也予以通過(guò)的行為。這兩類問(wèn)題都是制度落實(shí)問(wèn)題，專項(xiàng)資金審批制度未能得到嚴(yán)格執(zhí)行。關(guān)于“戴帽下達(dá)”則是繞過(guò)審批流程直接進(jìn)行專項(xiàng)資金分配的行為，在一些特殊環(huán)境和前提，“戴帽下達(dá)”有其合理性，但就內(nèi)部控制的要求來(lái)說(shuō)，其存在著較大的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。在“戴帽下達(dá)”情形下，業(yè)務(wù)部門未參與到專項(xiàng)資金審批流程，財(cái)務(wù)部門無(wú)法了解相關(guān)業(yè)務(wù)情況，從而財(cái)務(wù)部門只能夠充當(dāng)一個(gè)“資金撥付人”的角色，對(duì)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)從談起。對(duì)于不規(guī)范申請(qǐng)和不規(guī)范審批的問(wèn)題，主要是專項(xiàng)資金審批制度的落實(shí)問(wèn)題，不按程序申請(qǐng)也能獲得資金撥付的現(xiàn)象讓一些單位在專項(xiàng)資金申請(qǐng)問(wèn)題上的態(tài)度出現(xiàn)了偏差。“戴帽下達(dá)”情形下的專項(xiàng)資金審批流程見(jiàn)下圖1。
圖1 “戴帽下達(dá)”情形下的
專項(xiàng)資金審批流程
規(guī)范專項(xiàng)資金審批流程下的專項(xiàng)資金審批，業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門都應(yīng)參與進(jìn)來(lái)，這有利決策機(jī)構(gòu)合理決策，業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門也能夠履行問(wèn)效監(jiān)督的職能。專項(xiàng)資金審批流程簡(jiǎn)圖如下圖2。
圖2 專項(xiàng)資金審批流程
2.內(nèi)部控制和監(jiān)督需要完善的關(guān)鍵點(diǎn)
芙蓉區(qū)各單位較為普遍存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)會(huì)人員一人多職多崗。近年來(lái)，芙蓉區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步向前，財(cái)政改革不斷加深，對(duì)各單位的財(cái)務(wù)體制都提出新的要求。芙蓉區(qū)各單位財(cái)務(wù)工作負(fù)擔(dān)普遍加重，對(duì)財(cái)務(wù)工作的規(guī)范性要求進(jìn)一步提高，部分單位出現(xiàn)了財(cái)務(wù)人員缺乏和財(cái)務(wù)人員職業(yè)素養(yǎng)不足的問(wèn)題。一人多崗，不規(guī)范上崗和相關(guān)制度難以落實(shí)便是由于人員配置的不足所導(dǎo)致的。當(dāng)前芙蓉區(qū)各單位內(nèi)部采用條線管理，在條線管理下，財(cái)務(wù)部門只負(fù)責(zé)對(duì)業(yè)務(wù)部門的資金撥付和票據(jù)審核，對(duì)業(yè)務(wù)部門的資金具體使用情況并未保持跟進(jìn)了解。業(yè)務(wù)部門在使用專項(xiàng)資金時(shí)是自主管理，自主審核，缺乏財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督，這種監(jiān)督的缺失是內(nèi)部控制的漏洞，存在較大的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查中各單位意見(jiàn)最為集中便是單位內(nèi)部的責(zé)任主體劃分不明，使監(jiān)督追責(zé)工作受到阻礙。對(duì)于個(gè)別單位存在的票據(jù)和印鑒管理不規(guī)范問(wèn)題，結(jié)合這些單位的具體情況，造成其票據(jù)和印鑒管理狀況不理想的原因主要是這些單位財(cái)務(wù)體制不完善，缺少專業(yè)財(cái)會(huì)人員，未實(shí)現(xiàn)對(duì)票據(jù)的電子信息化管理。
3.專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度的落實(shí)情況
少數(shù)單位對(duì)專項(xiàng)資金支出的合理性和使用效率缺乏應(yīng)有的關(guān)注，理財(cái)意識(shí)薄弱，績(jī)效評(píng)價(jià)制度有待進(jìn)一步完善。同時(shí)，不少單位在績(jī)效評(píng)價(jià)工作過(guò)程中遇到了一定的困難；財(cái)政部門代理政府進(jìn)行財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，盡管具備一定的財(cái)務(wù)和績(jī)效管理知識(shí)，但由于對(duì)單位具體業(yè)務(wù)缺乏深入系統(tǒng)的了解，使得在審核資金支出和評(píng)價(jià)資金績(jī)效時(shí)顯得有些力不從心，難以得出系統(tǒng)且科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。績(jī)效評(píng)價(jià)工作，涉及到資金流向跟蹤，資金支出效用評(píng)價(jià)等一系列工作內(nèi)容，工作量大，涉及面廣，該項(xiàng)工作對(duì)各單位財(cái)務(wù)部門有著較大的工作負(fù)擔(dān)。同時(shí)也影響了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量，導(dǎo)致了評(píng)價(jià)效果也容易局限于財(cái)務(wù)支出的合理性評(píng)價(jià)，忽略了對(duì)可持續(xù)影響，社會(huì)效益和環(huán)境效益的評(píng)價(jià)。
4.專項(xiàng)資金使用過(guò)程中的浪費(fèi)和違規(guī)現(xiàn)象分析
本次調(diào)查中，芙蓉區(qū)各單位專項(xiàng)資金使用過(guò)程中均不存在欺騙，套取和挪用等違規(guī)現(xiàn)象。說(shuō)明芙蓉區(qū)各單位嚴(yán)格遵循《芙蓉區(qū)專項(xiàng)資金管理辦法》，落實(shí)相關(guān)要求，杜絕了專項(xiàng)資金使用過(guò)程中的違規(guī)行為，取得了良好的效果。對(duì)于少數(shù)單位存在的專項(xiàng)資金浪費(fèi)現(xiàn)象，主要是由于在資金使用過(guò)程理財(cái)意識(shí)缺失和資金使用效率低下造成的浪費(fèi)。
四、對(duì)策與建議
基于上述調(diào)查結(jié)果，參考其他省市對(duì)專項(xiàng)資金的管理經(jīng)驗(yàn)和改革方法，針對(duì)調(diào)查中所凸顯的問(wèn)題和需要完善的情況提出參考建議。
1.加強(qiáng)對(duì)財(cái)會(huì)人員的培訓(xùn)
在調(diào)查中，對(duì)專項(xiàng)資金管理工作影響最普遍的因素是各單位缺乏專業(yè)財(cái)會(huì)人員和現(xiàn)有財(cái)會(huì)人員專業(yè)素養(yǎng)不足。相關(guān)人力資源數(shù)量和質(zhì)量的不足，是制約提高專項(xiàng)資金管理水平和完善專項(xiàng)資金管理制度的主要因素之一。需要注意的是，芙蓉區(qū)內(nèi)各單位的需求有所不同。從調(diào)查中可得知，芙蓉區(qū)部分區(qū)直預(yù)算單位內(nèi)部財(cái)務(wù)體系不完善，缺乏基層財(cái)會(huì)人員。而部分街道辦事處，則多是在專項(xiàng)資金申請(qǐng)和績(jī)效追蹤工作中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員相關(guān)業(yè)務(wù)能力不足，需要加強(qiáng)培訓(xùn)。解決基層財(cái)會(huì)人員的需求問(wèn)題，可以考慮在不增加編制的情形下，與第三方會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，或者引入大學(xué)生志愿者（財(cái)會(huì)專業(yè)）制度。其次，對(duì)于自身的會(huì)計(jì)崗位人員應(yīng)對(duì)其加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其業(yè)務(wù)能力的同時(shí)更要注重對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)資金監(jiān)管能力和資金支出績(jī)效意識(shí)的培養(yǎng)。
2.關(guān)于完善專項(xiàng)資金審批流程的建議
從調(diào)查結(jié)果可知，芙蓉區(qū)專項(xiàng)資金審批環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題有三類，對(duì)此提出以下建議。“戴帽下達(dá)”主要是有關(guān)企業(yè)和單位忽視專項(xiàng)資金申請(qǐng)流程，直接和上級(jí)部門聯(lián)系，而上級(jí)部門也在沒(méi)有財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門審核的情況下直接向申請(qǐng)單位撥付專項(xiàng)資金，這是權(quán)威式管理和專項(xiàng)資金審批流程未徹底落實(shí)的結(jié)果。對(duì)此，要保證在專項(xiàng)資金審批流程中，業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門能夠切實(shí)地參與到審批流程中，可以規(guī)定沒(méi)有財(cái)務(wù)部門的意見(jiàn)報(bào)告和業(yè)務(wù)部門的申請(qǐng)資料便不能撥付專項(xiàng)資金。對(duì)于有關(guān)不規(guī)范申請(qǐng)和不規(guī)范審批現(xiàn)象，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范審批標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置審批責(zé)任制，相關(guān)審批人員對(duì)其所審批專項(xiàng)資金合理性和安全性負(fù)責(zé)。應(yīng)分門別類制定資金撥付審批制度，根據(jù)實(shí)際情況，采取簡(jiǎn)繁有度的分類管理辦法。
3.改善績(jī)效評(píng)價(jià)制度的措施
結(jié)合當(dāng)前芙蓉區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)制度調(diào)查問(wèn)卷，改善績(jī)效評(píng)價(jià)制度的措施，首先是完善單位績(jī)效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)人才培養(yǎng)和專業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”，結(jié)合政府績(jī)效管理的目標(biāo)，制定各類資金支出的衡量標(biāo)準(zhǔn)，梳理績(jī)效評(píng)價(jià)管理流程，構(gòu)建符合實(shí)際的績(jī)效管理體系和操作規(guī)范，明確每一個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)的具體做法，規(guī)范參與者的行為規(guī)范，強(qiáng)化各方職責(zé)，使得績(jī)效評(píng)價(jià)做到分工明確、職責(zé)清晰、井然有序。
4.內(nèi)部控制和監(jiān)督需要加強(qiáng)的環(huán)節(jié)
芙蓉區(qū)內(nèi)各單位存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)督工作的不足主要體現(xiàn)在以下方面:首先是人事方面的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，即部分單位存在局部?jī)?nèi)控制度未落實(shí)和一人多職，崗位職能劃分不清的現(xiàn)象。如某單位因?yàn)槿肆Y源不足，其AB崗制度遲遲不能落實(shí)。不規(guī)范上崗和一人多職也與缺乏財(cái)會(huì)人員密切相關(guān)。其次，各單位業(yè)務(wù)部門在資金使用過(guò)程中缺乏監(jiān)督的問(wèn)題，這是條線管理下產(chǎn)生的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，單位需要加強(qiáng)其業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門的協(xié)調(diào)性，使財(cái)務(wù)部門在不違背條線管理各條線工作獨(dú)立的情況下，能夠使財(cái)務(wù)部門對(duì)業(yè)務(wù)部門專項(xiàng)資金使用情況的跟進(jìn)了解。可采取業(yè)務(wù)部門定期上交專項(xiàng)資金使用報(bào)告或設(shè)立獨(dú)立協(xié)調(diào)員的方法。
5.改善專項(xiàng)資金浪費(fèi)的建議
提高專項(xiàng)資金的使用效率，需要加強(qiáng)資金使用各環(huán)節(jié)間的銜接，提高資金的流轉(zhuǎn)效率，需要提高相關(guān)財(cái)務(wù)人員的理財(cái)意識(shí)，關(guān)注資金的時(shí)間價(jià)值和資金成本。同時(shí)，建立相應(yīng)的追責(zé)制度也是必不可少，在專項(xiàng)資金管理上堅(jiān)持“權(quán)責(zé)”相統(tǒng)一的原則，明確財(cái)政資金管理者和使用者的責(zé)任。讓資金使用者和管理對(duì)資金的使用行為負(fù)責(zé)，能有效減少專項(xiàng)資金的浪費(fèi)現(xiàn)象。
