2014年10月2日，國務院辦公廳發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)，明確指出政府債務的融資主體僅為政府及其部門，平臺公司不能再以政府的名義舉債，政府也不能提供擔保，融資平臺公司不得新增政府債務，僅存量地方政府融資平臺債務納入預算。這意味著一直以來承擔政府融資功能的融資平臺將轉型向市場化發展，其政府融資功能被剝離。
融資平臺作為中國特殊歷史階段和體制背景下的產物，對過去十年中國城市建設的高速發展發揮了資金供給方面的基礎性功能。但同時，融資平臺自身固有的制度缺陷在其擴張發展過程中逐漸擴大，發展至今形成的巨大的存量債務，隱藏的債務風險都將成為融資的障礙。當前，地方經濟建設的融資、存量債務化解及融資平臺轉型，成為地方政府面前的三個難題。
一、資產證券化：地方政府融資的新渠道
隨著地方政府置換債券的發行，地方政府直接發債是大勢所趨，地方政府融資平臺到了剝離政府融資職能，進行市場化運營的轉型期。在這種情況下，地方建設亟需新的融資渠道，融資平臺公司需要規范化運營，資產證券化被認為是一個良好的融資渠道。從理論上講，資產證券化是一種直接融資方式，具有降低融資成本、優化財務結構、融資規模靈活、等融資優勢。支持地方政府(或融資平臺)通過資產證券化方式融資的主要觀點如下：
1.政府投資建設項目存在龐大的融資需求。中國將長期處于工業化、城市化的加速建設階段，由此產生的地方政府在公共基礎設施領域內不斷增長的合理融資需求和建設性債務必將是長期趨勢，僅依靠財政資金顯然無法滿足，資產證券化是一個良好的融資渠道。
2.資產證券化作為一種成熟的融資模式，能有效盤活存量資產。地方政府(通過融資平臺公司等形式)多年投資形成的國有資產，大量沉淀固化，沒有充分得到開發和利用。資產證券化作為一種成熟的融資模式，可以為政府投資建設項目籌集大量的建設資金，同時能有效盤活存量資產，實現地方經濟的良性循環和快速發展。
3.地方政府投資建設項目能產生穩定的現金流收入，符合資產證券化的要求。政府投資建設項目大多屬于公用基礎性的，產生的現金流接近于剛性，投資規模大，運營期限長，未來能夠產生持續穩定的現金流收入。公共基礎設施項目，大都具有未來產生穩定現金收入、能夠對現金流進行獨立準確的評估預測、缺乏流動性等證券化基礎資產的典型特征。
4.借助融資平臺企業資產證券化徹底化解地方政府債務整體風險。對于融資平臺，資產證券化除了有效降低融資成本以外，最大的好處就是募集資金可以用作資本金，從而賦予融資平臺更大的財務自主權。資本金的加速滾動利用解決了融資平臺資產負債率較高和現金流緊張等關鍵性約束瓶頸；將資產轉化為資本，為徹底化解地方政府債務問題增加了一個有效選擇。
二、資產證券化融資的障礙及其問題
1.融資平臺公司資產與地方政府資產無法分割、權屬模糊。一是最終資產并不直接反映在平臺公司。地方政府融資平臺以融資為主要功能，融資投入具體項目時，還是通過原來政府的財政體系和職能部門推進實施，最終資產如建成的市政道路、公園綠化、科教文衛資產、農林水利、收儲的土地一般按原財政基建體制，并未直接反映在平臺公司。除了部分建成保障房、高速公路、水務管網等經營性資產，反映在平臺公司。二是資產收益與債務支出錯配。資產收益不能由平臺直接獲取，而債務本息必須通過平臺償還，形成了事實上的路徑錯配。
2.地方政府通過資產證券化融資與融資平臺公司轉型方向存在矛盾。按照相關規定，資產證券化的發起人是企業，而新預算法出臺之后，地方政府融資只能通過發行債券。因此地方政府通過融資平臺公司進行資產證券化融資，存在法律和政策上的障礙。43號文明確“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。當前融資平臺公司的運作大都是由地方政府注入資產而形成的，同時兼有營利性業務和公益性業務。改革后顯然這兩類業務將面臨拆分，營利性業務推向市場，吸引民間投資；公益性業務回到政府。按照相關文件，融資平臺公司通過資產證券化方式融資屬于企業行為，與地方政府沒有關系。如果按照實際操作來看，轉型后的融資平臺公司應該作為資產證券化的發起人，但是虛擬的平臺公司，并沒有實際的資產所有權，所以把地方政府和融資平臺公司聯系在一起進行融資，不符合43號文件的規定，而且融資平臺公司轉型也就沒有了意義。
3.基礎資產產生的現金流無法保持穩定。基礎資產能夠產生可預測的相對穩定的現金流是其可以進行資產證券化的關鍵所在。但在實踐中，并不是所有的政府投資建設項目的未來現金流都具有相應的穩定性。如部分基礎設施收費現金流只是在歷史統計數據的基礎上進行預計的未來收入，沒有相應的法律合同作保證，具有不確定性。此外，部分基礎設施的未來現金流還會受到工程建設和經營風險等多種因素的影響。很多地方融資平臺公司目前的現金流情況并不好，資產情況參差不齊。
4.地方政府債務和地方政府融資平臺所涉及資產被列入負面清單。出于防范風險的要求，2014年12月，中國基金業協會發布《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》，“以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產”和“以地方融資平臺公司為債務人的基礎資產”被列入了負面清單。不過，為鼓勵PPP模式，“在政府與社會資本合作模式(PPP)下應當支付或承擔的財政補貼除外。”相關解讀認為，在今后一段時期，在地方政府債務問題沒有清理解決之前，這類證券化產品還是應謹慎對待。
三、展望與發展建議
資產證券化與地方政府融資平臺是具有內生關聯性的，前者是后者通往資本市場的助推器，而后者則是前者應用于經濟社會的重要載體。從資產流動、法律法規、金融監管、信用增級評級投資主體的適應性等諸多維度來看，資產證券化應用于我國地方政府融資平臺具有極其廣闊的發展前景。我國經濟增長迅速，有大量可用于證券化的基礎資產，如果能將這種融資方式規范運用，它將在包括基礎設施建設等眾多領域展現其魅力，我國的資本市場建設將上升到一個新的高度。考慮到資產證券化融資對政府融資平臺的適用性和資產證券化在我國的發展潛力，資產證券化有望成為政府融資平臺重要的融資渠道。
1.進一步理順地方政府與融資平臺的關系，推動政企分開。融資平臺與地方政府的關系需要進一步理順和規范，政企分開是地方融資平臺公司轉型的核心問題。要逐步將政府職能和企業職能相分離，讓企業充分融入市場環境。政企分開是地方融資平臺公司防范各類風險的起點階段。
2.推動地方政府融資平臺股權結構改革。地方融資平臺公司市場化的進程之中，應當考慮積極引入民營資本，注入變革活力。引入民營資本，可以推進地方融資平臺公司政企分開的整體進程，同時由于民營資本深諳市場法則，生產經營更為靈活，可以為地方融資平臺的市場化注入變革活力。而地方融資平臺的資產規模和其中優質資產產生現金流的能力，也是大量閑置民營資本所喜聞樂見的投資渠道。引入實力雄厚的民間資本，擴大企業流動資產，進步壓降資產負債率，對于化解地方融資平臺公司的存量債務，具有重的意義。
3.拓寬資產證券化基礎資產的范圍。從目前的試點經驗看，監管部門對基礎資產過于嚴格的限制，導致各方參與動力不足。而且，在利率市場化加速推進的背景下，優質資產的較低收益率對潛在投資人的吸引力也不夠。為有效擴大資產證券化市場的規模，有必要適度擴大基礎資產范圍，在風險可控的前提下，盡可能減少對基礎資產的限制性要求
4.資產證券化PPP模式相結合。由于PPP項目的投資、運營及回報周期偏長，期限通常要10年到20年，難以滿足現階段社會資本的風險偏好。可將資產證券化和PPP模式相結合，特許經營權或收費權進行資產證券化，讓風險收益相匹配的資金在資本市場上完成對接，以化解社會資本進入PPP模式的流動性及期限障礙。
