德陽(yáng)市財(cái)政局課題組
加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理，是財(cái)政部門(mén)的重要職責(zé)和現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施。本文針對(duì)目前德陽(yáng)市市級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理的現(xiàn)狀，深入剖析在賬戶(hù)管理中存在的問(wèn)題及原因，并就如何改進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理，保證專(zhuān)戶(hù)資金安全，盤(pán)活財(cái)政存量資金，提出對(duì)策和建議。
一、預(yù)算單位銀行賬戶(hù)基本情況
市級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)是指市級(jí)預(yù)算單位在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立的辦理資金收付結(jié)算的存款賬戶(hù)，包括人民幣賬戶(hù)和外匯賬戶(hù)。按照賬戶(hù)用途分為基本存款賬戶(hù)、專(zhuān)用存款賬戶(hù)、一般存款賬戶(hù)和臨時(shí)存款賬戶(hù)。基本存款賬戶(hù)是指市級(jí)預(yù)算單位因辦理日常轉(zhuǎn)賬結(jié)算和現(xiàn)金收付需要開(kāi)立的銀行賬戶(hù)。專(zhuān)用存款賬戶(hù)是指市級(jí)預(yù)算單位按照法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對(duì)有特定用途的專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)管理和使用而開(kāi)立的銀行結(jié)算賬戶(hù)。一般存款賬戶(hù)是指市級(jí)預(yù)算單位因核算管理銀行貸款資金需要開(kāi)立的銀行賬戶(hù)。臨時(shí)存款賬戶(hù)是指市級(jí)預(yù)算單位按規(guī)定成立臨時(shí)機(jī)構(gòu)，因臨時(shí)需要并在規(guī)定期限內(nèi)使用而開(kāi)立的銀行結(jié)算賬戶(hù)。
根據(jù)我市市級(jí)預(yù)算單位的實(shí)際情況，目前，德陽(yáng)市183個(gè)市級(jí)預(yù)算單位（含二級(jí)預(yù)算單位）開(kāi)設(shè)銀行賬戶(hù)的類(lèi)型主要分為基本存款賬戶(hù)、專(zhuān)用存款賬戶(hù)和一般存款賬戶(hù)，其中大多數(shù)為基本存款賬戶(hù)，主要分布在工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行以及央屬控股的德陽(yáng)銀行。納入財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革的市級(jí)預(yù)算單位，均開(kāi)設(shè)有零余額賬戶(hù)，用于辦理財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)以及核算其他一切收支業(yè)務(wù)。
二、預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理現(xiàn)狀
預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理是根據(jù)2007年印發(fā)的《德陽(yáng)市市級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，該辦法對(duì)開(kāi)立銀行賬戶(hù)的范圍和程序、銀行賬戶(hù)的變更、延期與撤銷(xiāo)、銀行賬戶(hù)的年檢以及對(duì)銀行賬戶(hù)的監(jiān)督管理等各個(gè)方面做出了明確規(guī)定。
（一）銀行賬戶(hù)的開(kāi)立程序
銀行賬戶(hù)的開(kāi)立是由預(yù)算單位填報(bào)《德陽(yáng)市市級(jí)預(yù)算單位開(kāi)立銀行賬戶(hù)申請(qǐng)表》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《申請(qǐng)表》）及相關(guān)證明材料等紙質(zhì)資料，交主管部門(mén)審簽后，報(bào)市財(cái)政審核。對(duì)同意開(kāi)立的，市財(cái)政出具加蓋公章的《德陽(yáng)市市級(jí)預(yù)算單位開(kāi)立銀行賬戶(hù)批復(fù)書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《批復(fù)書(shū)》）。預(yù)算單位憑《批復(fù)書(shū)》前往銀行辦理相關(guān)手續(xù)，待手續(xù)辦理完畢后，預(yù)算單位將填寫(xiě)有賬戶(hù)信息和開(kāi)戶(hù)時(shí)間并蓋有銀行印鑒的《批復(fù)書(shū)》返回一份交市財(cái)政和主管部門(mén)備案。
（二）銀行賬戶(hù)的變更、延期與撤銷(xiāo)
1.屬正常變更賬戶(hù)名稱(chēng)、變更開(kāi)戶(hù)銀行名稱(chēng)、變更賬號(hào)等事項(xiàng)的，預(yù)算單位不需報(bào)市財(cái)政審批，只需在銀行辦理完畢相關(guān)手續(xù)后，將相關(guān)材料報(bào)市財(cái)政備案。因相關(guān)情況變化，預(yù)算單位確需變更現(xiàn)有賬戶(hù)開(kāi)戶(hù)銀行的，需按照新開(kāi)立賬戶(hù)程序重新辦理報(bào)批、報(bào)備手續(xù)，并撤銷(xiāo)原賬戶(hù)，向市財(cái)政提供原賬戶(hù)銷(xiāo)戶(hù)手續(xù)。
2.銀行賬戶(hù)使用期滿(mǎn)后，應(yīng)及時(shí)辦理銷(xiāo)戶(hù)手續(xù)，并將銀行銷(xiāo)戶(hù)手續(xù)報(bào)市財(cái)政備案。因特殊情況確需延長(zhǎng)賬戶(hù)使用期限的，按照新開(kāi)立賬戶(hù)程序的有關(guān)規(guī)定，重新辦理審核、備案手續(xù)。
3.被撤銷(xiāo)或已并入其他單位的市級(jí)預(yù)算單位，原開(kāi)設(shè)的所有賬戶(hù)應(yīng)予以撤銷(xiāo)，并將銷(xiāo)戶(hù)手續(xù)報(bào)市財(cái)政備案。
（三）銀行賬戶(hù)信息及資料的保存
為方便掌握、查詢(xún)市級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)情況，市財(cái)政制作電子表格按年統(tǒng)計(jì)當(dāng)年所有預(yù)算單位開(kāi)立、變更、延期與撤銷(xiāo)銀行賬戶(hù)情況，并詳細(xì)記錄開(kāi)戶(hù)單位名稱(chēng)、賬號(hào)、開(kāi)戶(hù)銀行、開(kāi)戶(hù)時(shí)間、核算內(nèi)容、批復(fù)書(shū)編號(hào)、有效期等銀行賬戶(hù)信息。同時(shí)，按照批復(fù)書(shū)編號(hào)順序，分年度將預(yù)算單位返回的《批復(fù)書(shū)》、《申請(qǐng)表》及相關(guān)證明材料，預(yù)算單位銷(xiāo)戶(hù)手續(xù)等裝訂成冊(cè)，并妥善保管。
三、存在的問(wèn)題及原因
雖然經(jīng)過(guò)不斷探索和實(shí)踐，預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理日益規(guī)范和完善，但在管理中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題亟待解決，主要體現(xiàn)在管理手段較為落后，管理質(zhì)量和效率不高，管理效果不理想等。
（一）利益驅(qū)動(dòng)催生單位違規(guī)開(kāi)設(shè)賬戶(hù)
根據(jù)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理有關(guān)規(guī)定，所有預(yù)算單位開(kāi)設(shè)銀行賬戶(hù)需經(jīng)主管部門(mén)審核同意，并報(bào)經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核批準(zhǔn)。但部分預(yù)算單位出于自身利益考慮，為方便資金存儲(chǔ)使用，不按賬戶(hù)管理規(guī)定隨意多頭開(kāi)設(shè)銀行賬戶(hù)。加之銀行之間不正當(dāng)攬儲(chǔ)，鼓動(dòng)預(yù)算單位以多種名義開(kāi)設(shè)賬戶(hù)。部分銀行在未經(jīng)市財(cái)政審批同意的情況下，通過(guò)開(kāi)設(shè)一般存款賬戶(hù)和臨時(shí)存款賬戶(hù)的方式擅自為預(yù)算單位開(kāi)立銀行賬戶(hù)，形成部分單位在多家銀行多頭開(kāi)戶(hù)，分散管理。這些賬戶(hù)長(zhǎng)期脫離財(cái)政、審計(jì)監(jiān)管，有的單位甚至賬外設(shè)賬，私設(shè)“小金庫(kù)”。
（二）多重因素導(dǎo)致“撤戶(hù)難”
隨著我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展，銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，為拉攏客戶(hù)、穩(wěn)定存款，銀行在為預(yù)算單位辦理開(kāi)戶(hù)手續(xù)時(shí)非常積極主動(dòng)，但賬戶(hù)到期需撤銷(xiāo)時(shí)卻人為設(shè)置障礙，消極應(yīng)對(duì)。同時(shí)，有的預(yù)算單位在銀行賬戶(hù)到期后，既不主動(dòng)辦理銷(xiāo)戶(hù)手續(xù)，也不向市財(cái)政申請(qǐng)延期，而是逾期繼續(xù)使用，致使這類(lèi)賬戶(hù)脫離財(cái)政監(jiān)管。
（三）多頭監(jiān)管難掩制約乏力
雖然市財(cái)政局、中國(guó)人民銀行德陽(yáng)市中心支行、國(guó)家外匯管理局德陽(yáng)市中心支局、市監(jiān)察局、市審計(jì)局和市級(jí)主管部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)均可以對(duì)市級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)進(jìn)行監(jiān)督管理，但仍難以從根本上堵塞政策漏洞，杜絕相關(guān)問(wèn)題的發(fā)生。一是預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理信息不對(duì)稱(chēng)。市財(cái)政掌握的銀行賬戶(hù)信息，一方面是由市財(cái)政根據(jù)預(yù)算單位返回的《批復(fù)書(shū)》進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，另一方面是由預(yù)算單位自行提供，并不能保證全面、完整、真實(shí)地反映預(yù)算單位實(shí)際賬戶(hù)情況。二是各監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)之間信息不流通，多頭監(jiān)管難以形成監(jiān)管合力，容易造成監(jiān)管工作的疏漏和推諉。
（四）轉(zhuǎn)型升級(jí)凸顯制度瓶頸
目前預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理參照的規(guī)范性文件（德市財(cái)庫(kù)〔2007〕9號(hào)），對(duì)銀行賬戶(hù)開(kāi)立、變更、延期、撤銷(xiāo)、年檢等各環(huán)節(jié)做出了具體說(shuō)明，對(duì)違規(guī)問(wèn)題的處理處罰雖然也有相關(guān)規(guī)定，但不夠明確，且因諸多原因，對(duì)違規(guī)行為的處理處罰難以逗硬。由于違規(guī)成本過(guò)低，缺乏有效制約力，造成部分預(yù)算單位、銀行輕視銀行賬戶(hù)管理，甚至存在逃避財(cái)政部門(mén)監(jiān)管、處罰的僥幸心理。另外，涉及賬戶(hù)的開(kāi)立、延期、變更、撤銷(xiāo)等日常管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，目前都是通過(guò)紙質(zhì)傳遞，沒(méi)有納入網(wǎng)絡(luò)化管理，致使財(cái)政部門(mén)不能全面、動(dòng)態(tài)地掌握預(yù)算單位銀行賬戶(hù)的續(xù)存狀態(tài)。
（五）現(xiàn)有賬戶(hù)管理模式阻礙盤(pán)活專(zhuān)戶(hù)存量資金
目前市級(jí)預(yù)算單位賬戶(hù)管理采用單位申報(bào)、財(cái)政批復(fù)備案的方式。若出現(xiàn)單位不向財(cái)政報(bào)批自行開(kāi)立賬戶(hù)、賬戶(hù)到期后不銷(xiāo)戶(hù)也不向財(cái)政再次報(bào)批、撤銷(xiāo)賬戶(hù)不向財(cái)政備案等情況，財(cái)政則無(wú)法掌控。現(xiàn)有的賬戶(hù)管理模式，財(cái)政不能有效地了解預(yù)算單位實(shí)際賬戶(hù)情況，也不能很好地監(jiān)管財(cái)政資金，導(dǎo)致有的項(xiàng)目完結(jié)后應(yīng)退回財(cái)政統(tǒng)籌安排使用的結(jié)余資金仍滯留在單位賬戶(hù)中。
四、對(duì)策及建議
（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善懲處機(jī)制，提升法規(guī)政策約束力
1.進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理，加強(qiáng)賬戶(hù)管理制度建設(shè)。2015年，原《德陽(yáng)市市級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理暫行辦法》（德市財(cái)庫(kù)〔2007〕9號(hào)）修訂，新制定的《德陽(yáng)市市級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理辦法》（德市財(cái)庫(kù)〔2015〕31號(hào)）對(duì)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)的開(kāi)立、變更、延期、撤銷(xiāo)等方面進(jìn)行了更加系統(tǒng)地規(guī)范，明確了預(yù)算單位銀行賬戶(hù)的日常管理既要報(bào)送全套紙質(zhì)材料，又要通過(guò)賬戶(hù)管理系統(tǒng)進(jìn)行報(bào)批、報(bào)備，以便實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。
2.不斷改進(jìn)懲處辦法，完善懲處機(jī)制。建議將預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理與預(yù)算分配掛鉤，對(duì)存在違規(guī)開(kāi)立賬戶(hù)、有效期滿(mǎn)后繼續(xù)使用賬戶(hù)等行為的單位，扣減當(dāng)年預(yù)算指標(biāo)；對(duì)存在擅自為預(yù)算單位開(kāi)立賬戶(hù)或以不正當(dāng)理由拖延、拒絕、阻撓預(yù)算單位銷(xiāo)戶(hù)等行為的銀行，應(yīng)暫停受理市級(jí)預(yù)算單位在該行的開(kāi)戶(hù)申請(qǐng)、調(diào)減代理市級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的范圍及規(guī)模、暫停直至取消代理市級(jí)國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)資格及通報(bào)批評(píng)。
（二）建立賬戶(hù)管理系統(tǒng)，實(shí)行全方位實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管
從2016年1月1日起，德陽(yáng)市將對(duì)現(xiàn)行市級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理方式進(jìn)行改進(jìn)和完善，在政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)中建立賬戶(hù)管理系統(tǒng)，對(duì)單位銀行賬戶(hù)全面實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。
1.將賬戶(hù)日常管理納入網(wǎng)絡(luò)化管理。凡是涉及市級(jí)預(yù)算單位賬戶(hù)各類(lèi)日常事項(xiàng)（包括開(kāi)立、變更、延期、撤銷(xiāo)、備案等）全部納入賬戶(hù)管理系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化管理，全程實(shí)行流水線作業(yè)，既能實(shí)時(shí)反映賬戶(hù)管理事項(xiàng)的辦理情況，又能動(dòng)態(tài)反映單位賬戶(hù)的續(xù)存狀況。新機(jī)制將徹底取代原來(lái)滯后的賬戶(hù)年檢模式以及通過(guò)后臺(tái)維護(hù)賬戶(hù)信息的模式，理順賬戶(hù)管理程序，形成有效、可控的賬戶(hù)管理鏈條，全面提升賬戶(hù)管理信息化水平。
2.將與“大平臺(tái)”中國(guó)庫(kù)集中支付等相關(guān)子系統(tǒng)形成有效對(duì)接。今后其他子系統(tǒng)凡涉及提取預(yù)算單位銀行賬戶(hù)信息的（如國(guó)庫(kù)集中支付子系統(tǒng)生成打印的財(cái)政授權(quán)支付憑證、直接支付憑證中的預(yù)算單位賬戶(hù)信息等），均統(tǒng)一以賬戶(hù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)中的信息為準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)賬戶(hù)信息資源共享。
3.將對(duì)單位賬戶(hù)進(jìn)行分類(lèi)分期限管理。針對(duì)單位賬戶(hù)類(lèi)型的差異，為每個(gè)賬戶(hù)設(shè)置相應(yīng)的有效期限，除個(gè)別賬戶(hù)（如基本存款賬戶(hù)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)賬戶(hù)、黨費(fèi)經(jīng)費(fèi)賬戶(hù)等）為長(zhǎng)期外，其余各類(lèi)賬戶(hù)的期限均為短期，最長(zhǎng)不超過(guò)5年。對(duì)于到期賬戶(hù)，單位必須及時(shí)辦理銷(xiāo)戶(hù)手續(xù)并報(bào)市財(cái)政備案，同時(shí)系統(tǒng)將把已過(guò)期賬戶(hù)自動(dòng)轉(zhuǎn)為失效狀態(tài)，單位不能再依托此賬戶(hù)辦理收支業(yè)務(wù)，增強(qiáng)了財(cái)政對(duì)單位賬戶(hù)的管控能力。
（三）加大宣傳培訓(xùn)力度，提高經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)素質(zhì)
加強(qiáng)對(duì)市級(jí)預(yù)算單位和銀行在賬戶(hù)管理制度、政策等方面的宣傳和指導(dǎo)，使單位和銀行充分認(rèn)識(shí)到賬戶(hù)管理的重要性，嚴(yán)格落實(shí)賬戶(hù)管理職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范賬戶(hù)的使用管理。加強(qiáng)對(duì)局內(nèi)相關(guān)科室和預(yù)算單位經(jīng)辦人員進(jìn)行新機(jī)制的流程說(shuō)明，并對(duì)賬戶(hù)管理系統(tǒng)的操作程序進(jìn)行培訓(xùn)，提高經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)操作水平。
（四）建立預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理監(jiān)督協(xié)作機(jī)制
各監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)除在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)市級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)實(shí)施監(jiān)督管理外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聯(lián)系，建立監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)的市級(jí)預(yù)算單位賬戶(hù)管理違規(guī)行為做出的處罰決定，要相互通報(bào)、信息共享。市級(jí)主管部門(mén)對(duì)所屬預(yù)算單位銀行賬戶(hù)也要實(shí)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)有未按規(guī)定使用銀行賬戶(hù)的情況，應(yīng)立即督促其糾正，限期整改并將整改情況報(bào)市財(cái)政。
【課題組組長(zhǎng)：劉龍春
課題組成員：杜習(xí)瑛 劉 芳 唐 煒(執(zhí)筆)】
