文 ／ 錢景盛
當(dāng)前，財(cái)政收支矛盾依然突出，財(cái)政支出繼續(xù)呈剛性增長態(tài)勢，政府性負(fù)債比重正在逐步加大，給各級(jí)政府及財(cái)政部門帶來新的壓力。加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金使用效益，積極推行財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，是財(cái)政改革與財(cái)政管理面臨的一項(xiàng)新任務(wù)；對于調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，緩解財(cái)政支出壓力，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，促進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)，有著重要的實(shí)際意義。
一、近年來財(cái)政收支形勢發(fā)生較大變化
近年來，財(cái)政收支形勢發(fā)生了較大變化，據(jù)對西湖區(qū)調(diào)查的情況，從2005年開始，收入增幅下降，增速明顯趨緩，支出剛性增大，財(cái)政壓力加大，收支矛盾突出。
1.收入增長趨緩。近年來，受房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和其他諸多因素的影響，區(qū)地方財(cái)政收入正在發(fā)生著較大變化。2004年度地方財(cái)政收入同比增長34.93%，2005年地方財(cái)政收入同比增長16.20%，2006年地方財(cái)政收入同比增長10.63%。區(qū)財(cái)政收入呈多年持續(xù)快速增長后，2005、2006兩年已明顯回落。收入增長趨緩的主要原因是：
①宏觀調(diào)控影響。作為區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)業(yè)大幅滑坡，直接導(dǎo)致財(cái)政收入明顯下降。
②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。上升為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，正逐步取代一、二產(chǎn)業(yè)，需要有培育與成長過程。
③出口退稅因素。出口退稅加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，直接影響到地方財(cái)政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長。
④收入基數(shù)抬高。省屬企業(yè)下放，抬高了區(qū)財(cái)政收入基數(shù)，下放企業(yè)中少有成長型企業(yè)，缺乏稅源后勁。
⑤土地資源減少。區(qū)內(nèi)可供開發(fā)的土地資源已十分有限，開發(fā)地塊日趨減少，難有新的資源性經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
2.支出增長加快。財(cái)政收入增幅趨緩，但支出卻剛性增長，增幅逐年提高，僅從2005年度支出情況就可以看出增長之快。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性支出同比增長14.04%，街道支出同比增長23.24%，科技園區(qū)支出同比增長30.28%，教育支出同比增長18.96%，衛(wèi)生支出同比增長22.38%，撫恤和社會(huì)福利支出同比增長53.73%，全區(qū)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出同比增長12.83%。支出剛性增長明顯，支出形勢日趨嚴(yán)峻。支出增長加快的主要原因是：
①本級(jí)財(cái)力減少。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道財(cái)政體制調(diào)整后，區(qū)本級(jí)可用財(cái)力減少，區(qū)級(jí)財(cái)政調(diào)控能力削弱。
②法定比例上升。農(nóng)業(yè)、教育、科技按法定比例，隨財(cái)政收入的增長幅度逐年剛性增長。
③教育投入加大。教育經(jīng)費(fèi)逐年加大，占區(qū)可用財(cái)力的50%以上，教育支出已成為區(qū)財(cái)政沉重負(fù)擔(dān)。
④供養(yǎng)人數(shù)增加。財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)呈逐年上升趨勢，區(qū)級(jí)財(cái)政已成為名符其實(shí)的“吃飯財(cái)政”。
⑤公共投入不足。文化、衛(wèi)生、民政、勞動(dòng)與社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等公共性項(xiàng)目投入不足，支出欠賬多。
二、績效評(píng)價(jià)是加強(qiáng)支出管理的必然途徑
增收與節(jié)支，是財(cái)政收支管理的兩個(gè)重要方面。面對收支矛盾突出、支出壓力加大的財(cái)政收支形勢，在抓好財(cái)源建設(shè)的同時(shí)，做好節(jié)約資金、提高資金使用效益這篇文章，更有其實(shí)際意義。應(yīng)用科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)方法，對照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對財(cái)政支出過程及其結(jié)果，進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的的衡量比較和綜合評(píng)判，績效評(píng)價(jià)成為加強(qiáng)支出管理的必然途徑。
1.財(cái)政管理已進(jìn)入收支并重管理新階段。在深化財(cái)政改革、加強(qiáng)收支管理的新形勢下，開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，已成為政府加強(qiáng)財(cái)政收支管理，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政府公共支出效果，提高財(cái)政資金運(yùn)行效率的有效措施。支出管理轉(zhuǎn)向效益管理的體現(xiàn)，是財(cái)政資金更好的滿足公共支出管理的必然要求。推進(jìn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，預(yù)示著財(cái)政收支管理改革趨勢，已進(jìn)入收入管理為主轉(zhuǎn)向以收支并重管理新階段。
2.邊實(shí)踐邊探索，積極推進(jìn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)。在明確績效評(píng)價(jià)重要性和必要性的前提下，立足本區(qū)財(cái)政工作實(shí)際，運(yùn)用這一有效手段，有計(jì)劃地積極推進(jìn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，這是財(cái)政支出管理工作面臨的一項(xiàng)新工作、新任務(wù)。由于這項(xiàng)工作正處于起步階段，缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和可借鑒方法，面臨的困難和問題較多，需要我們從財(cái)政管理的實(shí)際出發(fā)，積極探索、大膽實(shí)踐，以點(diǎn)到面，逐步推開，使績效評(píng)價(jià)工作取得良好成效。
三、績效評(píng)價(jià)工作面臨的困難與問題
西湖區(qū)開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作已有兩年，已完成專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目4個(gè)。從開展的情況看，存在著不少困難，主要有：
1.思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)機(jī)制，是黨的十六大提出的財(cái)政初次分配要體現(xiàn)效率優(yōu)先原則，再次分配政府要體現(xiàn)公平原則的具體舉措，這是建立公共財(cái)政、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。對于這一認(rèn)識(shí)，包括各級(jí)政府及財(cái)政部門在內(nèi)，尚未形成共識(shí)，這是工作進(jìn)展遲緩的主要原因。
2.缺少可借鑒經(jīng)驗(yàn)。近年來，杭州市對部分專項(xiàng)和單位開展了績效評(píng)價(jià)，但縣區(qū)開展的卻是屈指可數(shù)，極大部分縣區(qū)還處于觀望狀態(tài)，尚未著手這項(xiàng)工作。已開展試點(diǎn)的縣區(qū)，起步中困難重重，工作開展并不順利，其中面臨的一個(gè)困難，是缺乏理論支持和經(jīng)驗(yàn)借鑒。
3.機(jī)構(gòu)人員未到位。績效評(píng)價(jià)是財(cái)政管理的新工作，要有專門的機(jī)構(gòu)和人員，這是開展工作的前提與保證。財(cái)政部門作為這項(xiàng)工作的責(zé)任部門，機(jī)構(gòu)、人員不落實(shí)，很難形成工作勢頭，推進(jìn)工作的開展。目前，我市所轄縣區(qū)均未建立專門機(jī)構(gòu)，給開展這項(xiàng)工作帶來一定的困難。
4.制訂指標(biāo)準(zhǔn)備難度大。評(píng)價(jià)結(jié)果要充分體現(xiàn)客觀性與公正性，關(guān)鍵是要制訂科學(xué)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。制訂相關(guān)的財(cái)務(wù)指標(biāo)，財(cái)政部門有一定基礎(chǔ)，但要掌握各類支出業(yè)務(wù)，并制訂相應(yīng)的指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，難度極大。缺乏相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，給工作帶來很大難度。
5.評(píng)價(jià)結(jié)果缺少激勵(lì)與制約。現(xiàn)有的績效評(píng)價(jià)法規(guī)不夠健全，績效評(píng)價(jià)的結(jié)果，只能作為具體項(xiàng)目或單位支出的評(píng)定結(jié)果（成果），難以進(jìn)行同類項(xiàng)目的橫向分析比較，達(dá)到價(jià)值成果共享的效果。激勵(lì)與制約措施缺少法律依據(jù)，評(píng)價(jià)結(jié)果缺少激勵(lì)與制約力，難以發(fā)揮兩者的積極作用。
四、推進(jìn)績效評(píng)價(jià)工作的幾點(diǎn)建議
上述困難與問題，是績效評(píng)價(jià)工作進(jìn)展遲緩的主要原因，要改變這一被動(dòng)局面，加快西湖區(qū)財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作的開展，筆者建議應(yīng)從以下方面做出努力：
1.加強(qiáng)評(píng)價(jià)工作管理力度。績效評(píng)價(jià)是財(cái)政支出管理的重要內(nèi)容，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。區(qū)各級(jí)政府和財(cái)政部門要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對這項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，加大財(cái)政績效評(píng)價(jià)的管理力度，在財(cái)政內(nèi)部建立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，充實(shí)專職管理干部，制定與完善各項(xiàng)工作制度，把績效評(píng)價(jià)工作扎實(shí)地開展起來。
2.建立科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。加快績效評(píng)價(jià)工作步伐，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)盡快建立分類的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，按照政府收支分類改革一般預(yù)算支出科目要求，按基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項(xiàng)、農(nóng)林水利、工交事業(yè)、文體廣事業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、城市維護(hù)等財(cái)政支出為主要內(nèi)容，采用定性和定量指標(biāo)，制定出財(cái)政分類支出指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，形成合科學(xué)、規(guī)范和評(píng)價(jià)體系，使績效評(píng)價(jià)更具操作性。
3.以點(diǎn)到面逐步推進(jìn)評(píng)價(jià)工作。政府及財(cái)政部門要把績效評(píng)價(jià)作為財(cái)政管理的主要內(nèi)容，有計(jì)劃地開展起來。可在先搞試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行大量實(shí)踐與探索，逐步擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍。可先易后難，先對管理基礎(chǔ)相對較好的專項(xiàng)支出項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，再逐步對單位或部門的整體性支出進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過不懈努力，使績效評(píng)價(jià)成為財(cái)政支出管理一項(xiàng)不可或缺的經(jīng)常性工作。
4.防止績效評(píng)價(jià)流于形式。實(shí)施財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度，其目的是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改變重資金、輕分配、輕支出管理的現(xiàn)象，從整體上提高財(cái)政資金的使用效益。在績效評(píng)價(jià)具體操作中，應(yīng)充分體現(xiàn)客觀、公正原則，對評(píng)價(jià)對象實(shí)事求是地進(jìn)行比較、分析與評(píng)判。嚴(yán)格把握尺度，堅(jiān)持評(píng)價(jià)質(zhì)量，克服人情分、打高分和走過場傾向，防止績效評(píng)價(jià)流于形式。
5.充分應(yīng)用績效評(píng)價(jià)成果。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果，要用于財(cái)政支出管理的工作實(shí)際，充分體現(xiàn)其使用價(jià)值。要應(yīng)用激勵(lì)和約束機(jī)制，對優(yōu)良等次以上的評(píng)價(jià)成果，財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)肯定其成果，推廣和應(yīng)用于預(yù)算編制與執(zhí)行的實(shí)際工作。對優(yōu)良等級(jí)以下的結(jié)果，財(cái)政部門應(yīng)引起重視，對被評(píng)價(jià)單位予以一定制約，并在年度預(yù)算安排上從嚴(yán)控制。
（作者單位：西湖區(qū)財(cái)政局）
