2012年11月，財政部正式發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（下稱《規范》），并規定該《規范》自2014年1月1日起，在全國行政事業單位統一執行。習近平總書記強調：“要加強對權力運行的制約與監督，把權力關進制度的籠子中，形成不敢腐懲戒機制，不能腐防范機制，不易腐保障機制。”內部控制的基本原則就是形成相互監督，相互制衡的權力約束機制。因此，行政事業單位積極實施《規范》，對推動建設服務型政府和現代國家依法治國的思想有著重要意義。
一、行政事業單位內部控制目標定位
（1）經濟活動合法合規。該目標是內控的最基本目標，也是其余目標的基礎和前提。行政事業單位經濟活動合法合規性，對其社會形象會產生巨大的影響，對其提高執政能力和社會公信力具有重要的意義。
（2）資產安全和使用有效。該目標體現的是行政事業單位內部控制要保證資產的安全及其有效使用。在資產的日常管理中，不僅要保證資產的安全，預防國有資產流失，還要注重資產的使用效率。
（3）財務信息真實完整。該目標強調會計報告、預算執行報告及相關信息的真實可靠性。行政事業單位編制的會計報告作為管理上的一種必需品，同時也是一種評價監督機制的執行方式，可督促行政事業單位履行其職責，積極完成工作任務。
（4）有效防范舞弊和預防腐敗。該目標是行政事業單位保持持續公平分配資源的有效保障，是行政事業單位內部控制實現最高目標的制度基礎。由于行政事業單位掌控著國家的公共資源，因此在分配資金資源過程中要廉潔奉公，采取公開、公平和公正原則，通過程序化的業務流程，實現資源優化和合理配置。
（5）提高公共服務的效率和效果。該目標是指行政事業單位主要通過公共服務的效率和效果來衡量其工作的績效。行政事業單位作為公共部門，屬于非盈利組織，其目標和職能就是向社會公眾提供服務，其業務活動主要以實現社會效益為主，而不是實現經營效益的最大化。
二、行政事業單位內部控制問題剖析
（一）內部環境問題剖析
（1）對內部控制的理解不夠深入。行政事業單位沒有深入了解內控的精髓，認為設計內部控制制度就是建立規章制度，或僅僅將內部控制作為財務部門的一項工作，因而內部控制的實行大打折扣，而沒有意識到內部控制其實是一種需要各個部門積極參與的、動態的、環環相扣的監督機制。
（2）組織架構安排不合理，權責不清。行政事業單位組織機構沒有按照其職能目標及其本身的特征合理設置，出現官僚化、行政化的運轉，導致機構效率低下、腐敗現象嚴重且權責不清晰。
（3）人力資源政策不健全。由于行政事業單位業績難以量化考核，激勵約束機制普遍不強。《規范》執行以后也很少有行政事業單位建立有效的激勵約束機制。
（二）風險評估體系問題剖析
（1）風險管理意識不強。行政事業單位普遍認為其從事的不是生產經營活動，其經濟活動沒有生產經營風險，忽視其在提供公共服務過程中所面臨的其他風險，導致行政事業單位風險管理意識普遍比較薄弱的問題。
（2）風險評估機制缺失。行政事業單位由于其單位性質特殊，普遍存在風險意識淡漠，不能提前識別影響單位目標實現的各類風險，對各項經濟業務行為的全流程未能進行深入細致的梳理，對關鍵控制點的把握不夠準確，從而無法有效防范來自單位內外部的各種風險。
（三）控制活動問題剖析
（1）授權審批制度不夠科學。不少行政事業單位依然存授權審批“一支筆”和“一言堂”現象，造成大權獨攬現象，特別是重大事項和大額資金支付的審批，因缺乏相互制衡容易產生腐敗。
（2）預算控制執行力度不足。行政事業單位的預算編制一般是根據各業務部門上年的收支決算，結合當年的具體情況進行增量預算。預算編制沒有細化到具體項目，預算支出也達不到逐筆進行核定的要求。
（四）信息溝通問題剖析
（1）信息不夠公開透明。雖然中央單位“曬賬單”行為已向信息公開透明的路上邁出了一大步，但標準不一的賬單，反而讓人看不懂數字背后的深意，看似公開透明的信息實際并不公開透明，多數公開的賬單也流于形式。
（2）信息溝通的渠道不暢通。各部門之間的橫向信息溝通渠道也不通暢，難以做到個部門之間信息共享、相互監督、相互制衡。
（3）信息反饋機制不完善。行政事業單位的信息反饋機制并不完善，在面對信息公開與社會公眾預期存在偏差的質疑聲中，許多行政事業單位并沒有給予積極回應。
（五）內部監督問題剖析
內部監督問題主要體現在：內部監督機構獨立性不強，督力度不足。雖然《規范》要求行政事業單位加強內部監督，設置內部審計部門，但實際上內部審計部門往往處于“雙重領導”的狀態，即內部審計部門源于行政命令，又受控于行政事業單位領導，同時還要履行內部監督的職責，這種狀態使得內部審計部門在行政事業單位內部獨立性不足，其監督和評價結果也缺乏一定的權威性。
三、應對策略
（一）建立良好內部環境。增強行政事業單位內部控制意識，首要的就是要增強單位負責人的內部控制意識，可以參與一些內部控制的交流培訓會等，使其認識到內部控制的重要性，并把這項工作納入其考核機制中，以便使其在日后的工作中以身作則，并帶領全體員工更好的執行內部控制制度；合理設置組織架構，合理分配權力與責任，行政事業單位建立的組織架構應當包括決策、執行和監督三種類型，并且確保三者之間的權責分配合理，能夠保證監督機構的獨立性。
（二）完善風險評估體系。加強風險防范意識，進一步加強行政事業單位負責人及普通工作人員的風險防范意識，走出行政事業單位的運營管理無風險安全區，并適當引入競爭機制；完善風險評估機制，通過目標設定、風險識別、風險分析、風險應對和風險評估報告的風險評估機制，提醒行政事業單位負責人及時完善內部控制。
（三）落實內部控制活動。完善內部授權審批程序，行政事業單位應當以書面的形式明確崗位的權限范圍、審批程序和相應責任，防止相關人員未經授權或越權違規審批業務；強化預算控制力度，行政事業單位應當充分重視預算編制，強化預算控制力度，發揮年度預算結算報告監督作用。
（四）健全信息溝通機制。完善信息反饋機制，面對社會公眾對行政事業單位的投訴和質疑，行政事業單位應當建立相應的應對機制，在面對質疑和突發事件的時候能夠及時有效地作出解釋，增強社會公眾對行政事業單位的信任感。
（五）進一步強化監督機制。完善內部監督機構的建設，為解決行政事業單位內部監督機構獨立性不強、監督和評價結果缺乏權威性的問題；借助外部監管力量，提高監督力度，除了充分發揮內部審計的內部監督作用外，行政事業單位還應當重視外部監管的監督力量，通過內部監督與外部監管兩種力量雙管齊下，才能切實提高行政事業單位內部控制的監督力度，使監督機制真正發揮作用。如財政部、審計部和紀檢監察部。
四、結語
雖然自《規范》執行之后，行政事業單位內部控制尚存在的一些問題，但隨著《規范》的深入落實，以及相關學者提出要求財政部等盡快頒布《行政事業單位內部控制基本規范配套指引》，行政事業單位的內部控制制度設計和執行的力度將會不斷深入。從而促進行政事業單位健康持續發展，更好履行社會公仆的職責。（作者單位：貴州財經大學）
參考文獻：
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