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西湖區財政局課題組一、區級政府融資現狀及成因
（一）融資現狀
1．融資主體。區級政府的融資大多通過政府融資平臺來完成。政府融資平臺是指由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司等企業（事業）法人機構，如：××綜合保護工程指揮部（××綜合保護有限公司）、××集鎮建設總指揮部（××集鎮建設有限公司）、××農居建設管理中心（××城市建設有限公司）等，這些事業法人其實是承擔了某項政府建設職能的機構，在國務院未清理政府融資平臺前，政府的很多貸款通過這些事業法人機構來完成。債務主要投向城市基礎設施改造、市政道路建設、農村集鎮改造、農轉居安置房建造、環境保護、生態建設等公益性或準公益類項目，主要以經營收入、公共設施收費和財政專項資金（主要是土地出讓金）作為還款來源。2010年10月國務院開始清理平臺貸款，在清理的一年多時間里，對列入區政府融資平臺范圍的貸款基本上是只收不貸。清理后政府融資大多通過未列入銀監政府融資平臺范圍內的國有公司來完成，即通過各建設發展有限公司來完成，盡管表面看是公司行為，但貸款銀行都要求和財政簽訂政府補貼或者財政補。差協議，地方政府財政變相承擔著連帶還款責任。
2．融資情況。近年來，區級地方政府通過各種平臺和融資渠道為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設、城市化推進以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。在2009年經濟刺激政策下，地方政府融資平臺貸款規模出現了快速增長。2010年10月債務清理后債務每年都呈現下降的態勢，如某區2010年貸款比上年下降了24.61%；2011年比上年再下降了29.04%；2012年比上年下降了11.24%；2013年比上年下降17.26%。2014年開始，由于整個經濟形勢不好，各銀行中小企貸款呆賬爆增，各股份制銀行對政府融資的政策要求有所降低，截至10月份，該區銀行貸款比2013年末增長了37.67%。
（二）主要成因
1．財權事權不相匹配，區級財政可用財力有限。地方政府不僅擔負著提供公共服務的職能，而且承擔著經濟社會發展的管理職能和責任。1994年分稅制改革以來，中央與地方政府之間財權與事權的不匹配，收入層層上繳，事權即基礎設施和公共服務支出責任卻逐漸下放，導致地方支出責任和支出能力之間存在巨大的缺口，迫使地方政府舉借外債。如某區2013年地方財政收入為80.12億元，預算內可用財力為40.65億元，土地出讓金收入51.5億元，但當年的基本建設投入達63億元，當年歸還銀行貸款51.9億元。預算內可用財力基本上只能保證政府一般預算支出，專項基本建設支出、銀行還款都需要通過土地出讓金收入和政府融資來完成。盡管新《預算法》開始允許地方政府發債，2013年開始，國務院批準了幾個試點省，自2014年5月起，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島十個地方政府開始試點債券自發自還。但是，區級層面目前還不被允許直接發行政府債，必須通過省一級統一發行。在這種情況下，為了滿足地方經濟發展的基本要求和完成各項基礎設施建設任務，區級政府仍然將建設項目拿到銀行貸款融資，以解決地方政府財力不足問題。
2．城鎮化進程推動大量基礎設施建設，區級政府財力無法滿足龐大的基礎設施建投入。近幾年來，由于地方政府城市化進程加快，政府預算內可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，很多地方建設項目支出，上級政府不出資金，只給政策，用指定地塊土地出讓后返還一定比例的出讓金來平衡支出，因此，指定地塊土地出讓前，項目建設資金和做地的前期投入都必須由區級財政墊付。盡管最近幾年地方政府財政收入穩步增長，但很多剛性支出增幅較快，地方政府可用財力比重仍出現下降趨勢，唯有尋求融資平臺向外部融資。
3．改善居住環境，吸引優秀企業落戶地方。近些年來，地方政府不斷加大對城鄉道路和各配套0設施的投資，主要目的是為了改善工作和居住環境，吸引更多企業落戶地方，招商引稅。這樣不但可以增加土地出讓收入，也可以增加地方財政收入，緩解財政一般預算收入的緊張狀況。
4．四萬億元投資的經濟刺激，加速了政府融資的發展。2008年，中央政府為應對金融危機實施了四萬億計劃，發動地方政府增加投資。在執行過程中，地方政府紛紛將組建投融資平臺作為解決配套資金不足的主要渠道，當時信貸政策非常寬松，政府一個立項文件就可以在銀行貸到款，致使政府融資平臺的數量和融資規模快速增長。
二、目前區級政府債務管理存在的主要問題
（一）政府負債管理機制不夠健全
1．政府項目投入機制不科學。一是政府性投資項目決策規則和程序的缺失，是項目投資效益不能得到充分發揮的主要原因。在我國，由于中央集權及計劃經濟的運作慣性，加上對各級政府政績考核工作的不完善，政府投資的沖動一直勢頭不減，在地方和部門利益的驅使下，爭取項目、獲取財政資金成為政府工作的重頭戲，投資決策存在一定的隨意性和盲目性，部分政府性投資項目在選擇、評估、實施以及資金利用等方面缺乏統一的統籌規劃，也沒有建立一套科學完善的決策規則和程序，決策咨詢和聽證制度不健全，決策程序的透明度低。二是政府性投資項目管理的專業化水平不高，是概算失控造成財政資金效益差的主要原因。項目投資效果差，主要問題在于項目前期科學論證不足，由領導拍板決定，為趕工期趕進度而倉促上馬。有的項目對實際情況考慮不周，無法發揮應有的作用；有的項目為上項目而評估，項目論證走過場，前期工作準備不足，在實際建設中，設計變更多，造成工程不必要的損失浪費；有的項目在編制或批準初步設計前，就開工建設，先建后批，或邊建邊批，造成因項目手續不齊無法向銀行融資。
2．政府負債收入未列入地方政府預算管理。由于區級政府的建設項目大多以改善基礎設施、農村集鎮改造、市政道路建設、農轉居安置房建造等為主，項目都不是經國務院審批或核準的且資本金已到位的重大項目，農居點建設也算不上嚴格意義上的保障性住房建設，且大多無現金流或者現金流不能全覆蓋，都需要用土地出讓金來安排，土地出讓金不足部分由政府融資先墊付，因此，政府負債收入占整個建設資金的比重很大，是整個基本建設資金的一個重要組成部分。但目前區級政府的負債收入尚未列入地方政府全口徑預算管理，仍游離在預算之外。目前政府強調全口徑預算，政府所有的收支，包括債務收入都要求納入預算管理。
3．融資平臺自身經營機制不夠完善。一是投融資平臺法人治理結構不完善，責任主體不清晰，操作程序不規范。目前公務員不能任公司法人，不少公司法人都和實際不符，缺乏責、權、利相對應的法人結構。二是借款人與使用人分離。區級政府融資平臺有些僅是一個專業融資的殼公司，無主營業務收入，無其他收入，項目支付和核算都不通過融資公司，表現為借款人與用款人的分離，不符合銀行項目貸款使用要求。三是缺乏合規抵押擔保資產。一般區級地方政府經營性資產規模都不大，并且資產比較分散，做好的土地都在市級土地儲備中心名下，無法實施抵押和擔保。
（二）中央對政府投融資和房地產市場的政策變化，進一步加大了區級政府的財政風險
區級政府建設項目大都以政府土地出讓資金滾動開發為主，即先以銀行融資投入，土地出讓后再歸還銀行貸款。但由于中央對房地產市場的嚴格調控，政府土地出讓收入并不穩定，融資平臺歸還銀行貸款的資金存在不確定性，進一步加大了政府財政承擔還款連帶責任的風險。2014年10月2日，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（下文簡稱《意見》），《意見》指出，要開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。要求地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理；10月8日，國務院發布《關于深化預算管理制度改革的決定》（下文簡稱《決定》），專門設一章節提出了“規范地方政府債務管理，防范化解財政風險”方面的要求，包括規范舉債、規模控制、嚴格程序與用途、風險預警與化解、問責機制等。這在目前區級政府還不備發行政府債的前提下，若財政土地出讓金和政府負債都不能及時到位，未完工政府項目和銀行還貸都會出現資金困難，政府融資平臺將存在較大的資金缺口和流動性風險。
（三）融資平臺與地方財政關系過于密切，容易引發財政風險
區級融資平臺在人、財、物等方面與政府關系密切，許多平臺公司本身就和政府的事業法人屬于一套班子兩塊牌子。盡管平臺公司的融資行為表面上看是公司行為，但大多政府對銀行都有不同形式的承諾，政府還是承擔了無限的還款責任，實質上已經構成地方政府的隱形負債及或有負債，未來有可能傳遞成財政風險。
（四）融資平臺融資渠道單一，財政資金壓力進一步加大
目前，區級政府城建資金的籌資渠道主要仍局限于銀行信貸和財政（主要為土地出讓金收入）撥款兩種方式。融資結構中，銀行信貸占90%以上，集中還款，短期償債壓力較大。銀行貸款的利用也并非毫無限制，例如目前銀行規定貸款項目到位資本金不得低于項目概算的30%，要求地方政府以各種形式做出還款承諾，貸款資金要求受托支付，項目之間不得挪用等限制手段。在融資渠道單一的現狀下，資金需求難以保證，這與區級政府城建投資規模日益擴大，資金需求量不斷上升形成明顯的矛盾，融資壓力不斷擴大，也造成財政壓力日益增大。
三、完善區級政府融資管理的意見和建議
（一）建立更加科學規范的地方政府投融資項目決策體系
1．建立科學和民主的政府性投資項目決策規則和程序。建立一套完善的政府性投資項目的決策體系，規范政府投資行為，防止因隨意決策、盲目投資造成損失。政府的重大投資項目應該經過各級人民代表大會審議通過，或者經過人民代表大會、人大常委會的授權。 要逐步建立政府性投資項目的公示制度，建立立項的公眾聽證制度。從前期立項調查到規劃編制、項目實施和后期管理，每個階段都需要有公眾的直接參與，廣泛聽取各方面的意見和建議。政府有關部門要制定嚴格規范的核準制度，明確核準的范圍、內容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，真正實現建設項目和資金管理的公開化、制度化和規范化。政府性投資項目的決策應該納入到社會力量的民主監督過程中，增加投資決策的透明度，提高決策科學化和民主化水平。
2．加強政府性投資項目管理的科學化、專業化水平。對項目的經濟可行性和社會效益要經過獨立、公正的咨詢中介機構的評估論證，對涉及到重大公共利益的項目還應實行專家評議制度。政府性投資項目要按照國務院決定的要求實行“代建制”，選擇有管理力量、專業技術性強的專業建設管理單位，履行建設管理的職責，以公開招投標方式選擇有關專業項目的承建公司，以經濟合同約束雙方權利和義務。發揮專業管理機構專業人才的優勢，全面做好質量、工期、投資的三大控制，以提高政府性投資項目的管理水平和效益，減少浪費，進一步提高財政資金的績效。
（二）建立科學的政府負債管理機制，規范政府投融資行為
1．建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，切實做到誰借誰還，責、權、利相統一。一是要明確項目負責人應承擔的管理和償債責任。對整個投資項目的決策者實行一貫負責制，從建設項目的可行性研究，到生產準備、投入生產的全過程，決策者都要負責。二是要依據項目性質和債務內容不同，落實還款資金來源和還款措施，明確償債責任。
2．對融資平臺公司和建設項目實行分類分項管理。明確政府財政重點投入公益性項目，政府債務的融資主體僅為政府及其職能部門，慢慢剝離融資平臺公司對政府公益性項目的政府融資職能。對商業營利性項目的，平臺公司可將其債務與經營打包，改制為一般國企或按市場機制轉讓給非國有企業； 對有一定收益的公益性項目，平臺公司可與社會資本成立混合所有制企業或進行特許經營合作（PPP模式）。公私合營模式（PPP模式）為Public—Private—Partnership，即公共政府單位與私人單位結合為伙伴關系，共同建設公共工程或者提供公共產品的一種方式，實現融資平臺公司的真正轉型； 對沒有收益的公益性項目，可以直接從融資平臺中剝離，其支出直接由地方政府負責，納入政府預算支出。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，由政府安排預算支出償還。
3．建立地方政府債務風險預警機制。綜合考慮各種因素，設定合理的債務安全線或安全區間，嚴格控制地方政府債務規模，使其始終維持在一個合理可控的范圍。
（三）注入經營性國有資產，做大做強投融資平臺公司
基于目前融資平臺龐大的存量債務、其他融資渠道不足和未來地方政府發債額度實行限額管理的前提下，融資平臺公司在今后的一段時間內仍有可能會承擔著政府項目的融資職能。因此，仍然有必要整合現有的政府投融資平臺，對不合格的平臺公司堅決撤并，同時將經營性資源、優質資產以及未來需要資金推動的投資項目整合進入新的平臺公司，增加其融資平臺的經營性業務，增強其自身的造血功能，以提升投融資能力。
（四）深化政府投融資公司的法人治理結構改革，按照《公司法》規定，完整地開展登記注冊等手續
在建立有效的法人治理結構中，需要對現有的法人治理結構模式進行創新，實現國有投資公司法人治理結構的五層體系：第一層是首席執行官（CEO）為核心的經營管理層，具有與總經理不同的職責權力。國有投資公司不設董事會，由CEO行使一般治理結構中董事會的部分權利，董事會的其他權利由國資委代政府行使。CEO向國資委報告工作。第二層是以監事會和內部員工為核心的監督層。第三層是以審計、財政等政府部門為核心的評估層。第四層是設立專家咨詢委員會等一些決策參謀機構，促進法人治理結構的有效運行。第五層是完善和嚴格執行相關法律，為法人治理結構的有效和規范運行創造良好的外部環境。
（五）不斷創新投融資路徑和方式，進一步降低債務成本
整合經營資產后注資擴大的投融資公司，要利用自己的融資優勢，加強銀行及各金融機構的合作，開發金融合作新產品，如申請政策性銀行貸款（國開行利率下浮20%，期限15年），發行企業債券（利率在6%～7%，期限7年）、中期票據、短融等多種成本較低的融資方式。優化短、中、長期債務結構，降低債務成本。積極爭取上級政府支持，爭取地方政府債券額度。探索建立經營性產業和拓展區外市場的路子，以增強平臺公司能持續健康發展的贏利能力，進一步引導社會化資本參與地區經營和準經營性項目建設。
