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上城區財政局 王 穎 陸舒怡 黃怡雯公共預算是政府在每一財政年度經立法程序批準的全部公共收支計劃，是存在于市場經濟之中并與公共財政相適應的國家預算類型。自 1995 年實施《預算法》以來，我國初步形成了全口徑的預算體系框架，中央自2013年起已完整地向全國人大提交四本預算。全口徑財政預算將更有助于財政資金的規范管理，更有利于財政資金的公開、透明，也便于更好地接受監督。
所謂全口徑預算，就是要對政府的全部收入支出實行統一、完整、全面、規范的預算管理。即凡是憑借政府行政權力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出，都應納入政府預算管理。黨的十八屆三中全會對全面深化改革進行了部署，其中就把完善公共財政預算，建立全口徑預算體系作為經濟體制改革的重中之重。2014年8月31日，全國人大常委會審議通過的新《預算法》，明確把形成公共財政預算、政府基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算全口徑預算體系，完整、全面、真實、準確地反映財政收支狀況作為預算體制改革的重要內容。可見，全口徑財政預算改革已成為當前深化財政體制改革的關鍵環節。
一、當前區縣級全口徑預算管理中存在的問題
目前，盡管地方各級財政在推動和完善全口徑預算管理上已取得了一些成績，但仍存在著一些突出問題，主要表現為預算管理方法不細致、編制內容不全面等問題，較大限制了財政管理精細化、科學化發展。
（一）預算編制的完整性有待進一步提高
全口徑預算指的是政府的所有收支管理，包括公共財政預算、政府性基金預算、社保基金預算和國有資本經營預算四本賬。然而，長期以來區縣級財政預算安排存在“重公共財政資金、輕其他資金”的情況。在財政預算報告中，對公共財政預算資金的預算編制很重視，按收支科目分門別類進行了詳細安排，并具體安排到部門預算。但對政府性基金和國有資本經營等預算往往只在預算報告中列示收支大數，或者簡單進行分類。另外，區縣級財政還有大量的建設資金未納入預算管理。全口徑財政預算制度尚不完善。
（二）收入預算的科學性有待進一步加強
收入預算安排是財政預算安排的前提和基礎。區縣級財政支出預算安排一般采取零基預算法，而收入預算一般采取基數加增長模式。主要是因為財政部門不直接從事稅收、土地收入等財政收入具體征管工作，收入的基礎數據由稅務、土地等征管部門掌握，由于信息的不對稱，財政預算編制人員難以準確掌握收入增減的具體數據。另外，財政收入還會受到經濟波動等環境因素的影響。因此，區縣級財政部門在匯編收入預算時，基本都是在上年收入完成數基礎上，根據支出需求情況確定收入增長率來安排收入預算，收入預算的科學準確性不高。
（三）預算編制的準確性有待進一步提升
在新《預算法》出臺前，我國與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出包括教育、科技、社保等多個大類。而在實際預算執行時，即使這些法定支出事項不需要這么多資金，也不得不按掛鉤比率或增幅予以安排，往往會造成這些法定支出資金使用的效益不高。另外，區縣級財政資金中還有大量要求專款專用的資金，均明確安排具體用途，不能統籌安排使用。專項資金固化用途后，常常因沒有符合用途的項目，造成決算時專項資金結余較多的現象，使預算安排脫離實際。
（四）預算支出的標準化有待進一步健全
財政支出的預算來源于部門支出預算的匯編。部門、單位行政運行經費和專項經費的確定就涉及到支出標準的問題。會議、接待等行政運行經費的預算安排需要確定統一、合理的支出標準；專項資金預算安排也需要根據單位的工作性質、繁簡程度等具體情況確定合理的支出標準。但區縣級財政往往行政經費支出標準多年不變或過粗，而單位專項的安排隨意性又較大，造成預算追加頻繁，約束力不強。
二、上城區全口徑預算管理工作實踐
根據全口徑預算管理的要求，自2012年起，上城區預算報告已包括公共財政預算、政府基金預算和國有資本經營預算三部分。社會保險基金由市級統籌管理，不列入區級層面。上城區預算編制范圍為所有與區財政部門直接發生預算繳款、撥款關系的區級行政事業單位，包括主管預算單位和基層預算單位。編制內容為：基本支出預算編制、項目支出預算編制、政府采購預算編制和非稅收入執收計劃編制等。
預算編制程序實行“二上二下”。“一上”即各預算單位根據區財政局預算布置要求，編制本單位預算建議，報主管部門審核匯總后上報預算建議草案及基礎資料；“一下”即區財政局根據相關政策依據和綜合財力情況，逐項審核部門基本支出和項目支出預算建議草案，并下達部門預算控制數；“二上”即各預算單位根據財政部門下達的預算控制數，結合本單位工作計劃和預算管理要求，調整本單位預算建議，報主管部門審核匯總后報送區財政局；“二下”即區人代會審議通過后20天內，區財政局匯總部門預算建議草案及區級專項預算，形成全區年度財政收支預算草案，經區人代會審議批準后下達各部門。
為提升預算編制的科學性，近年來，上城區積極探索實踐科學的預算編制方法，防范或阻止不合規或低效的預算支出。2012年年底，上城區在全市率先開展了參與式預算監督試點工作，即是由人大負責組織，人大代表和群眾代表參與，對政府及部門預算編制、預算執行情況進行民主懇談，從而實現實質性參與的預算審查監督模式。2012年上城區選定了區民政局和區殘聯兩個部門為試點單位，2013年到2014年上城區參與式預算試點逐步擴大到4家和5家單位。通過參與式預算“參與懇談—提出意見—部門反饋—調整預算—付諸實施—期中懇談—適當調整”的編制和執行流程，盡可能提高預算剛性，體現預算編制的民主性，使有效的財政資金發揮更大的使用效益。
三、上城區全口徑預算管理改革思路
針對當前區縣級財政全口徑預算管理中存在的問題，以及根據新《預算法》和預算管理體制改革要求，上城區積極探索預算體制改革思路，在完善現有報告的基礎上，逐步提升預算編制的科學化、規范化、精細化水平。
（一）提高預算編制的完整性
根據全口徑預算管理要求，將全部政府性收入支出全部納入預算管理，并報區人大審查，實現人大對財政資金的全口徑監管。一是擴大財政預算范圍。除了目前納入預算范圍的財政撥款外，部門自行組織的收入、部門上下級資金的劃轉、年終結轉結余等全部財政資金均納入預算的“總盤子”。同時，基于公平原則，逐步擴大國有資本經營預算范圍，選擇部分效益較好、有一定規模的國有企業逐步納入財政預算，最終實現將全部國有企業納入預算范圍。另外，在債務管理方面，開展全區存量債務分類甄別，逐步將政府債務也納入預算盤子。二是細化預算編制內容。按《政府收支分類科目》要求，將預算功能科目編到項級，經濟科目編到款級。通過細化部門預算，較清楚地反映單位支出情況，提高預算編制的透明程度，讓內部人員能“說得清”，外部人員能“看得懂”，成為實現內部控制與外部監督的實質所在和落腳點。
（二）建立科學預算平衡機制
科學確定每年的收入預算。密切關注宏觀經濟形勢和上級財經政策的變化，分析測算對區級財政收入的影響；定期了解收入財源稅基變化情況，做好各項收入的調查研究和數據統計分析，合理測算全年收入。同時，隨著經濟社會的不斷發展和現代財政制度改革的不斷深入，目前（預算法）確定的“收支平衡、略有結余”預算安排原則將可能被打破。按照上級部門安排和要求，可適時建立滾動預算及跨年度預算平衡機制。根據財政中長期規劃，編制 2～3 年的跨年度財政預算，當年收入完成超預算較大時，可以將下一年度的支出提上來安排；當年收入難以完成預算指標時，可以將部分非剛性支出項目結轉下年安排支出。
（三）加大預算編制統籌力度
按照中央和省、市關于預算管理體制改革的要求，進一步加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度。一方面，加強政府性基金預算與財政公共預算有效銜接，符合政府性基金支持方向的項目，財政公共預算不再重復安排；財政公共預算安排不足的項目，可由政府性基金進行補充。同時，建立健全政府性基金沉淀資金調控機制，緩解地方財政—般預算支出壓力。另一方面，逐步提高國有資本經營預算收繳比例，調整支出結構，建立起國有資本經營預算與一般公共預算的通道，提高國有資本經營預算支出用于民生類支出的比重，將民生項目支出比重提高到50%以上，實現國有資本預算全民共享的機制。
（四）建立合理支出標準體系
根據本地的實際情況定期分類確定公用經費標準，認真研究部門、單位的工作職責和工作性質，通過橫向比較、預算評審、政府采購等形式確定專項資金安排標準；細化部門預算編制，將部門預算明細到項目，經人大批準后公開，接受群眾的監督。同時，要嚴肅預算約束，嚴格按照上城區新出臺的會議費、培訓費、因公臨時出國費等管理規定，加強對“三公”等公用經費管理，在確保部門、單位的正常運轉經費的需求上，大力壓減部門單位非必需支出，規范支出管理，堵住部門、單位追加經費的源頭需求，從而減少預算追加，嚴肅預算約束力。
