魏嘉辰
隨著社會的發(fā)展進步和我國改革的全面推進，財政的公共性更加突出，民主化趨勢逐步顯現(xiàn)。《預(yù)算法》拉開了深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的宏偉序幕，它順應(yīng)了改革進步潮流，充分反映了民主財政趨勢。
一、民主財政是《憲法》的內(nèi)在要求
《憲法》第二條、第三條則對民主的基本內(nèi)涵和形式做了規(guī)定。
第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！钡诙l第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！?br />
第二條第二款規(guī)定：“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第三條第二款規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督?！?br />
第三條第三款規(guī)定：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督?！?br />
財政權(quán)力是國家權(quán)力的重要組成，財政事務(wù)是重要的國家事務(wù)，財政機關(guān)是重要的國家機關(guān)。按照《憲法》的應(yīng)有邏輯，可以推理出：我國的一切財政權(quán)力屬于人民；人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理財政事務(wù)；財政機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。因此，建設(shè)民主財政，是《憲法》對財政工作的基本要求。所謂民主財政，簡單的說，就是為人民服務(wù)的財政，就是掌握在人民手中、由人民當家做主的財政。
二、新《預(yù)算法》對民主財政的反映
加強人大監(jiān)督、凸顯民生導(dǎo)向、推進公開透明、促進公眾參與，是新《預(yù)算法》的亮點，也是財政民主化趨勢的具體體現(xiàn)。下面，結(jié)合新《預(yù)算法》相關(guān)內(nèi)容作簡要闡釋。
（一）進一步強化了人大監(jiān)督權(quán)
財政對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督，是民主政治在財政領(lǐng)域的本質(zhì)要求和基本體現(xiàn)，是對財政權(quán)力的根本制約，是防范財政權(quán)力濫用的重要途徑，是建設(shè)民主財政的基本保證。新《預(yù)算法》進一步強化了這方面內(nèi)容，除了對原法關(guān)于各級人大的審查、批準、改變或撤銷相關(guān)報告、方案等預(yù)算管理職權(quán)進行完善外，新設(shè)了一些制度，新增了許多內(nèi)容，相關(guān)條款大幅增加，使人大財政監(jiān)督的范圍更加廣泛、措施更加有力、要求更加細致、時限更加嚴格。
1.明確了各級人大的初步審查權(quán)。涉及第二十二條、四十四條、六十九條、七十八條等四條的相關(guān)條款。（1）初步審查權(quán)總的規(guī)定。第二十二條明確了審查主體、審查內(nèi)容、審查結(jié)果及對財政部門的要求。（2）初步審查事項提交時限的規(guī)定。主要是第四十四條、第六十九條、第七十八條，分別對預(yù)算草案初步方案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案的提交時限做了要求。
2.對人大預(yù)算審查重點和審查結(jié)果報告的要求。第四十八條列舉了各級人大對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告應(yīng)重點審查的八項內(nèi)容。第四十九條列舉了人大專門委員會等具體審查機構(gòu)向大會主席團的審查結(jié)果報告應(yīng)包括的四項內(nèi)容。
3.新增了財政部門將批復(fù)預(yù)算抄送人大的規(guī)定。第五十二條第六款規(guī)定：“縣級以上各級政府財政部門應(yīng)當將批復(fù)本級各部門的預(yù)算和批復(fù)下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，抄送本級人民代表大會財政經(jīng)濟委員會、有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)。”
4.新增了財政部門編報政府綜合財務(wù)報告的規(guī)定。第九十七條規(guī)定：“各級政府財政部門應(yīng)當按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。”
5.賦予省級人大預(yù)算審查監(jiān)督的立法權(quán)。第一百條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會根據(jù)本法，可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)?！北緱l的實施，將有利于各地結(jié)合本地實際，采取更加有效的預(yù)算審查監(jiān)督措施。
?。ǘ┕矊?dǎo)向、民生導(dǎo)向更加突出
現(xiàn)代公共財政致力于滿足社會公共需要。關(guān)心民生需求、解決民生問題、提升民生保障、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義民主財政的本質(zhì)要求。新《預(yù)算法》有八條從不同角度體現(xiàn)了公共導(dǎo)向、民生導(dǎo)向。
1.將保障和改善民生確定為一般公共預(yù)算的首要職能。第六條第一款規(guī)定：“一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。”列舉的四類保障職能中，將民生放在第一位、而國家機構(gòu)運轉(zhuǎn)放在最后，體現(xiàn)了預(yù)算法的新導(dǎo)向。
2.將基金預(yù)算用途確定為特定公共事業(yè)。第九條第一款規(guī)定：“政府性基金預(yù)算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。”換言之，基金收入不能用于特定公共事業(yè)以外的支出。
3.將推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化確定為財政轉(zhuǎn)移支付的主要目標。第十六條第一款規(guī)定：“國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標?！笨梢?，今后中央轉(zhuǎn)移支付將更加向“雪中送炭”方向傾斜。
4.一般公共預(yù)算支出功能分類以民生化的用語表述。第二十七條第二款規(guī)定：“一般公共預(yù)算支出按照其功能分類，包括一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會保障及就業(yè)支出和其他支出?！?br />
5.明確了政府性債務(wù)支出的公益性要求。第三十五條第二款中規(guī)定：“舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”
6.強化了預(yù)算支出編制貫徹勤儉節(jié)約的原則。第三十七條第二款規(guī)定：“各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出。”顯而易見，嚴格控制部門單位運行經(jīng)費和基建支出，是為了節(jié)省更多的支出用于民生事業(yè)。
7.強調(diào)了一般公共預(yù)算支出安排應(yīng)保證基本公共服務(wù)合理需要的前提。第三十七條第三款規(guī)定：“各級一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點支出?！笨梢姡谥С鲂蛄兄校竟卜?wù)合理需要位居國家重點支出之前。
8.規(guī)定了對特殊地區(qū)的扶助。第三十九條規(guī)定：“中央預(yù)算和有關(guān)地方預(yù)算中應(yīng)當安排必要的資金，用于扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟社會建設(shè)事業(yè)。”
9.突出了對自然災(zāi)害等突發(fā)事件的關(guān)注。一是在預(yù)備費用途中明確。第四十條規(guī)定：“各級一般公共預(yù)算應(yīng)當按照本級一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于當年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支?！倍窃谵D(zhuǎn)移支付下達中強調(diào)及時和效率。第五十二條第五款中規(guī)定：“對自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當及時下達預(yù)算?！?br />
（三）對預(yù)算公開透明做了全面詳細規(guī)定
1.確立了建立健全公開透明預(yù)算管理制度的目標。黨的十八屆三中全會研究通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“深化財稅體制改革”中有關(guān)于“改進預(yù)算管理制度”的要求，指出要“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。新《預(yù)算法》將其通過立法確定為我國預(yù)算制度的目標，第一條規(guī)定：“為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?br />
2.對“公開”做了具體規(guī)定。第十四條是新《預(yù)算法》最大的亮點之一，它明確了公開的內(nèi)容、時間、主體和需說明事項（國家秘密除外），從而使預(yù)算公開成為我國一項完整的法律制度并具備了完善的規(guī)范體系，公眾的財政知情權(quán)得到有效保障。
?。?）第一款規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表（內(nèi)容），應(yīng)當在批準后二十日內(nèi)（時限）由本級政府財政部門（主體）向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。”
（2）第二款規(guī)定：“經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明?！?br />
?。?）第三款規(guī)定：“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當將政府采購的情況及時向社會公開。”
3.對“透明”做了具體要求。如果只公開不透明，公開內(nèi)容艱澀難懂，公開自然就會流于形式，起不到監(jiān)督作用。因此，“透明”是“公開”的內(nèi)在要求，公開內(nèi)容要細化具體、清楚明白。涉及第三十二條、三十六條、三十七條、四十六條、七十五條等。
?。?）對部門、單位預(yù)算編制的要求。第三十二條第三、四款規(guī)定：“各部門、各單位應(yīng)當按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標準和要求，以及績效目標管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案。政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目；支出按其功能分類分為類、款、項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類分為類、款。”
?。?）對編制收入預(yù)算的要求。第三十六條規(guī)定：“各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財政政策相銜接。各級政府、各部門、各單位應(yīng)當依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列?！?br />
（3）對編制支出預(yù)算的要求。第三十七條第一款規(guī)定：“各級預(yù)算支出應(yīng)當依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制。”第四十六條規(guī)定：“報送各級人民代表大會審查和批準的預(yù)算草案應(yīng)當細化。本級一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當編列到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當編列到款。本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當編列到項?！?br />
?。?）對編制決算的要求。第七十五條規(guī)定：“編制決算草案，必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支真實、數(shù)額準確、內(nèi)容完整、報送及時。決算草案應(yīng)當與預(yù)算相對應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出。一般公共預(yù)算支出應(yīng)當按其功能分類編列到項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款?！?br />
4.明確了財政審計報告向社會公開。舊《預(yù)算法》在第七十二條規(guī)定：“各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督?！钡疵鞔_公開要求。新《預(yù)算法》第八十九條進行了完善，并對公開作出要求，該條規(guī)定：“縣級以上政府審計部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督。對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應(yīng)當向社會公開。”
?。ㄋ模姷呢斦⑴c權(quán)和監(jiān)督權(quán)給予明確和保障
該內(nèi)容主要是第四十五條和第九十一條，為新增內(nèi)容。
1.選民和社會各界參與權(quán)。第四十五條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見?！?br />
2.社會公眾的監(jiān)督權(quán)利。第九一十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機關(guān)進行檢舉、控告。接受檢舉、控告的國家機關(guān)應(yīng)當依法進行處理，并為檢舉人、控告人保密。任何單位或者個人不得壓制和打擊報復(fù)檢舉人、控告人。”可見，前款是賦予監(jiān)督權(quán)，后款是對監(jiān)督權(quán)的保障。
三、應(yīng)對措施
隨著新《預(yù)算法》的實施，全面規(guī)范、公開透明將成為預(yù)算管理的新常態(tài)，各級各部門必須主動適應(yīng)預(yù)算管理的新形勢、新要求，努力推動民主財政更加健全、更加完善。
?。ㄒ唬┰鰪姼骷壢舜蟮谋O(jiān)督能力
能否貫徹執(zhí)行好《預(yù)算法》，財政部門是基礎(chǔ)，人大監(jiān)督是關(guān)鍵。各級人大應(yīng)進一步加強預(yù)算法和財政知識的學(xué)習(xí)，強化履職監(jiān)督意識、提高監(jiān)督專業(yè)素質(zhì)、增強依法監(jiān)督膽識，真正將預(yù)算管理權(quán)力關(guān)進“制度的籠子”，代表人民監(jiān)督好財政權(quán)力。
?。ǘ┩晟曝斦块T自我約束機制
新《預(yù)算法》的實施，對財政部門來講，責(zé)任更重，要求更嚴，壓力更大。各級財政部門和財政干部職工要牢固樹立民主財政理念和為民理財、依法理財?shù)呢?zé)任意識，摒棄管錢部門的特權(quán)思想和傲慢意識。要嚴格執(zhí)行各項財經(jīng)法律法規(guī)，規(guī)范財政權(quán)力運行，提升財政法治水平，使各項工作的開展符合預(yù)算法的要求。
?。ㄈ┘訌姴块T單位的財務(wù)管理
今后，各部門單位的預(yù)算、決算及報表將向社會公開，同時要對機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等作出說明。部門單位的財務(wù)情況，將全面曬到“陽光”下，這對部門單位的財政財務(wù)管理提出了更高要求。各部門單位要認真貫徹財經(jīng)法規(guī)，嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀律，完善內(nèi)控制度，加強資產(chǎn)、資金管理，規(guī)范收支行為，進一步夯實財會隊伍建設(shè)，強化財務(wù)會計人員專業(yè)化培訓(xùn)，切實提高單位的財務(wù)管理水平。
?。ㄋ模┨嵘鐣姷呢斦⑴c水平
預(yù)算的公開透明，就是為了促進公眾參與，為公眾的監(jiān)督提供方便。如果公眾對公開事項漠不關(guān)心，就難以起到對財政權(quán)力的監(jiān)督制約作用。要加強《預(yù)算法》宣傳，加強財政知識、財稅政策普及，創(chuàng)造讓人民群眾更積極、更便捷、更有效的參與方式，形成財政部門與社會公眾的良性互動，充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。
?。ㄗ髡邌挝唬簝?nèi)江市財政局）
