王飛虎
隨著我國經濟發展進入新常態，國務院債務管理新政剝離了地方平臺公司的政府融資職能，對開發區轉型升級和改革傳統的負債發展模式提出了新要求，如何適應新常態新政策，推動開發區轉型升級和投融資創新，是當前我省對外開放工作中值得研究的重大課題。
一、新常態下開發區轉型升級與投融資面臨的形勢和壓力
當前我國經濟發展正面臨從高速增長轉向中高速增長，從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整。我省經濟開發區在轉型升級和投融資工作中主要面臨以下嚴峻挑戰。
（一）政策形勢趨緊，區域競爭加劇，經開區面臨多重沖擊。一是國發43號文件出臺后，收緊了地方政府負債政策，嚴控新增債務。二是各類自貿區、高新區、實施“一帶一路”戰略，進一步打開了資金、資源流轉的區域和渠道，更為優化的政策、交通、資源環境，使以往開發區的政策優惠和改革成效模式逐步弱化，招商引資吸引力減弱。三是國家清理規范土地和稅收方面的優惠政策，經開區招商引資優勢變弱。四是從國際形勢看，發達國家高端制造業回流，大力開展全球招商，新型經濟體的成本優勢對中低端制造業吸引力增強，浙江等東部省市大力實施“回引工程”，中西部地區招商引資力度加大，各地招商引資面臨的競爭更加激烈。五是國家對招商引資的環保門檻提高，避免產業轉移過程中帶來新的污染轉移，進一步加大了對產業承接的影響。
（二）開發區現有要素制約日趨嚴重，產業同構，轉型升級壓力凸顯。一是主導產業不清晰，同質化嚴重，難以形成產業集群。創新能力不強，公共服務能力不配套，高新技術產業、戰略新興產業和高端裝備制造業占比低，開發區的科學管理水平不高，信息化和工業化融合不夠，部分開發區外向度低，產業層次低，高端產品少，難以適應國際分工和競爭。二是招商引資突破不大。受經濟下行的影響，企業投資積極性普遍不高，大企業、大集團投資條件苛刻，難以滿足其要求配置商住地、商服地、資金補助等條件。三是發展要素保障難。用地、天然氣指標缺口大，資金供給不足，產業項目融資難、融資貴問題比較突出，產業資本和金融資本融合不夠。
（三）融資平臺建設亟待轉型。平臺公司在運行過程中也日漸暴露出一些積弊，嚴重制約著政府投融資的可持續發展與創新。主要表現在：投融資平臺實力不強，普遍規模不大，資產不實，效益不佳，造血機能缺失，過度依賴財政投入，法人治理結構不完善，投融資主體關系不明晰，沒有建立完善的風險約束、利益分配、補償與退出機制，政企關系不夠明晰等。
（四）經濟下行，房地產低迷，土地成交冷清。一是近年來各地開發區依靠平臺公司過度負債發展，國發43號、45號文件出臺后，明確清理平臺公司承擔的政府性債務，政府債務將進入限額控制期，依靠借新還舊的資金鏈存在斷鏈風險。二是從全省很多市州來看，受多種因素的影響，房地產進入低迷期，土地流拍現象頻出，導致存量貸款按期償還艱難，通過BT方式建設的項目無法按期回購，嚴重影響政府和平臺的信用。
二、新常態下開發區轉型升級與投融資創新的對策建議
我國經濟發展進入新常態，作為各地發展引擎和核心載體的經濟開發區要以推進產業和融資平臺轉型升級為根本，以增強產業核心競爭力和穩健發展為取向，以市場化運作激活社會資本為動力，完善投融資機制，創新投融資模式，防范和化解財政金融風險，促進開發區帶動地方區域經濟穩健健康發展。
（一）開發區投融資創新的指導思想和原則
堅持以科學發展觀為指導，充分發揮市場配置資源的決定性作用，突出“市場化、資本化、透明化、永續化”的投融資理念，以政府為主導，以企業為主體，以市場為導向，理清存量債務責任，規范政府舉債機制，完善現代企業制度，促進投融資平臺健康發展。一要堅持資金平衡、穩健經營原則。在資產與負債、現金流入與流出、投入與產出保持相對平衡，確保穩健經營。二要堅持健全機制、規范運行的原則。加強投融資平臺監管，規范企業市場化運作，健全“責、權、利”相統一、“借、用、管、還”一體化的體制機制，提高決策科學化、運行規范化水平。三要堅持市場化、可持續發展的原則。徹底劃清政府與平臺公司的職責，平臺公司的生產經營活動以市場為中心，逐步現實自主經營、自負盈虧、自我發展、自我積累。
（二）推進開發區轉型升級，增強核心競爭力
一要明確發展定位。把經濟開發區建設成帶動地區經濟發展和實施區域發展戰略的重要載體，成為構建開放型經濟新體制和培育吸引外資新優勢的排頭兵，成為科技創新驅動和綠色集約發展的示范區。二要轉變發展方式。加快轉型發展理念、興辦模式、管理方式，努力實現由追求速度向追求質量轉變，由政府主導向市場主導轉變，由同質化競爭向差異化發展轉變，由硬環境見長向軟環境取勝轉變。三要推動產業轉型升級。按照新型工業化的要求，以提質增效升級為核心，協調發展先進制造業和現代服務業。大力推進科技研發、物流、服務外包、金融保險等服務業發展，增強產業集聚效應。堅持經濟與技術并重，建設各種形式的協同創新平臺，形成產業創新集群。四要推進體制機制創新。創新行政管理體制，簡政放權，科學設置職能機構，提高行政效率和透明度，完善決策、執行和監督機制。五要促進開放型經濟發展。推動經開區“走出去”參與境外經貿合作區建設，引導有條件的區內企業“走出去”。充分利用外資的技術溢出和綜合帶動效應，積極吸引先進制造業投資，培育戰略性新興產業。六要堅持綠色集約發展。嚴格資源節約和環境準入門檻，大力發展節能環保產業，提高能源資源利用效率，減少污染物排放，防控環境風險。七要堅持優化營商環境。健全政企溝通機制，以投資者滿意度為中心，完善基礎設施建設，著力打造法治化、國際化的營商環境。
（三）著力融資平臺轉型，提升產業營運和資本運作能力
當前地方政府投融資平臺轉型應著力以下幾種模式取向。
１.新型投融資平臺。即完全剝離政府融資職能，以企業法人身份在資本市場上憑借自身信用獨立融資，政府不再承擔其還本付息責任的國有企業。
２.PPP模式運作平臺。PPP模式通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。平臺公司剝離政府融資職能后，應主動適應國家的宏觀政策調整，轉變身份，參與市場競爭，承擔“PPP”項目的融資、建設及運營，獲得合理投資回報，成為推進當地新型城鎮化建設的PPP模式運作平臺。
３.城市運營管理企業。即平臺公司自覺圍繞城市的總體發展目標和發展規劃，充分運用市場化的機制和手段，發揮企業產業優勢和資源優勢，結合城市發展的特殊機遇，在滿足城市居民需求的同時，使自己的開發項目成為城市發展建設的有機組成部分的經營開發商。
４.市場化企業。各地方投融資平臺公司應充分運用企業優勢和政府優勢，整合國有存量資產、資源、資金，賦予特許經營權，嚴格按照市場機制配置資源，以產業化、實業化發展為依托，通過參股、控股等方式擴大產業鏈，增加公司的資產規模，擴大現金流，提升公司的財務形象，努力建設成“資產規模雄厚、現金流充裕、法人治理結構完善、管理經驗豐富”的綜合性發展平臺。
（四）因時制宜，拓展新常態下開發區投融資模式及渠道
按照“疏堵結合、分清責任、規范管理、防范風險、穩步推進”的原則，在規范舉債的同時，積極探索新的投融資模式和路徑：
１.積極爭取發行政府債券，努力化解存量債務，維護政府和平臺的信用。發行政府債券是地方政府籌集公益性項目建設資金的主要渠道。對沒有收益的公益性事業發展項目確需舉債的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還；對有一定收益的公益性事業發展確需政府舉債的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。經開區應抓緊甄別存量政府性債務，按照政府規范舉債的要求，積極爭取并著手研究推進政府債券發行工作。
２.圍繞市場開展融資工作，綜合運用“投、貸、債、租、證”等組合式融資工具。今后平臺公司不再承擔政府性債務，但作為一個實體國有企業，仍然具備融資職能，承接企業債務。平臺公司可在資本市場上綜合運用多種融資工具，實現自主經營、自負盈虧、自我發展。一是積極推進注冊發行項目收益票據和項目收益債。經開區應把握國家發改委開展棚戶區改造項目收益債券試點的機遇，以平臺公司為主體，積極探索發行棚改項目收益債。二是積極推進企業債券、中票、短融等金融工具。經開區應根據區域經濟發展的資金需求，支持平臺公司發行企業債券、中票、短融募集資金，平臺公司按照市場化運作的要求，穩健推進項目的融資、建設、經營及償債，實現經開區與平臺公司雙贏。三是加強經開區同投資機構、保險公司、擔保機構及商業銀行合作，探索建立投保貸序時融資安排模式。
３.重點推進“PPP”融資運作模式。PPP模式的優勢在于：一是有利于緩解政府增量債務。二是能夠消化政府存量債務。三是PPP分散了部分風險。當項目發生虧損時，政府與私人部門共同承擔損失。其缺點主要是：審批、決策周期長，政治影響因素大，政府信用風險高，配套設施不完善可能損害投資者的利益等。
在PPP模式運作中，一要準確把握政府和社會資本合作的主要原則。堅持“轉變職能，合理界定政府的職責定位；因地制宜，建立合理的投資回報機制；合理設計，構建有效的風險分擔機制；誠信守約，保證合作雙方的合法權益；完善機制，營造公開透明的政策環境”的原則，科學設計制定PPP運作模式。
二要合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的經營性項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設―運營―移交（BOT）、建設―擁有―運營―移交（BOOT）等模式推進；對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的準經營性項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設―運營―移交（BOT）、建設―擁有―運營（BOO）等模式推進；對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的非經營性項目，可與經營性項目打捆或者通過政府購買內容，采用建設―擁有―運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。
三要加強政府和社會資本合作項目的規范管理。嚴格按照《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》精神，積極做好項目儲備、項目遴選，編制實施方案并提交聯審機制審查，依據《招標投標法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇合作伙伴。同時嚴格履行合同，引入第三方進行績效評價，完善社會資本退出機制。
四要建立健全政府和社會資本合作的工作機制。經開區有關部門應建立協調推進機制，形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩妥推進。并建立PPP項目的聯審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估。
五要強化政府和社會資本合作的政策保障。加強政府投資引導，完善投資回報機制。加快項目前期工作，做好綜合金融服務，鼓勵金融機構提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營。
（五）推進投融資體制機制創新
1.建立健全投融資決策機制。成立投融資管理工作委員會，協調解決新政下的政府舉債模式和存量政府性債務化解問題，徹底劃清政府與平臺公司的職能。
2.建立扶持平臺公司轉型發展機制。一是建立資產注入機制。將經開區將轄區內的國有存量資產和特許經營權授權融資平臺公司經營管理。二是加大項目支持力度，增強公司營運能力。對有經營收益的項目采取PPP模式，由平臺公司進行實體化運作。三是加大資本金注入力度，增強公司資本實力；四是支持平臺公司投資經營油氣站、停車場、商業地產和物業等經營性項目。
３.建立健全社會資本參與機制。一是鼓勵民間資本參與基礎設施建設。對社會資金參與進行積極的引導，建立合理、有效的政策框架，遵守改革的承諾和政策制定的連續性，明確鼓勵社會資金參與的領域、參與方式和參與程度，通過聯合、聯營、集資、入股、特許經營以及轉讓項目經營權等方式激活民間資本，不斷提高基礎設施建設中的社會融資比例。二是健全非經營性項目投資回報制度。對各類基礎設施、公益設施項目，通過授予特許經營權、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩定社會資本收益預期。
４.建立健全債務風險管理機制。一要明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。二要全面清理存量政府性債務，把政府性債務全面納入財政預算管理，逐步化解存量債務過大引起的債務風險。
（作者單位：達州市投資有限公司）
