行政成本是政府及其行政過程中所發生的各種費用和開支，以及由其所引發的現今和未來一段時間內的間接性支出。行政成本的高低對于評價政府效能的高低、素質的優劣和形象的好壞至關重要。行政成本管理作為一個嶄新的研究課題，對于改善我國行政管理工作，改進政府工作模式，提升政府職能，提高行政效率和行政效益，具有十分重大的現實意義。
一、我國行政單位現行成本管理的現狀和原因
1.行政單位成本管理的現狀。全國政協常委、國務院參事任玉嶺直言“我國行政管理經費增長之快，行政成本之高，已經達到世界少有的地步。尤其值得注意的是，近年來行政管理費用的增長還在上升。”為了抑制這股歪風邪氣，必須從根源上著手，那么，現今我國行政成本居高不下主要表現在什么方面呢？（1）現行人事體制存在缺陷。2006年是“26個老百姓養一個官員”，2007年是“我國行政成本25年增長87倍”。這也突出反映了一個問題：我國的行政單位機構龐雜，財政供養人員嚴重膨脹。改革開放以來，我國已進行過幾輪機構改革，但是，一個不可否認的事實是，我們還未跳出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，財政供養人員還是在不斷增加。
（2）內部控制不嚴格。全國政協委員劉光復曾在兩會中提到一組數據：每年各級政府官員公車私用費用達2000多億元，幾乎和2006年的國防開支相近。值得警醒的是，公車費用只是行政成本居高不下根源的一小部分，公務接待五花八門，會議浪費日益嚴重、豪華辦公令人瞠目、出國考察愈演愈烈更是財政支出的一個又一個“黑洞”。
不重視對行政成本的監督控制，這是我國行政管理中浪費現象屢禁不止的重要原因之一。中國科學院發布的《2006年中國可持續發展戰略報告》指出：用一美元在世界平均狀況下可辦到的事，在中國就需花費1.25美元。所以，切實加強內部控制的規章制度必須盡快提上議程。
2.成本管理現狀的成因。造成我國行政成本居高不下的原因主要在體制層面，而觀念方面和操作方面的問題也不容忽視。（1）體制方面。首先是行政組織設置不科學，結構不盡合理。由于政府職能“錯位、越位”、機構重疊及設置不合理等造成的“大政府、小社會”問題仍然存在，主要表現在政府職能還沒有真正轉到為社會提供公共產品和服務上來，造成政府機構臃腫，辦事效率低下，職責交叉的問題沒有根本解決，機構設置和人員配備未能真正體現其精簡原則。其次，行政成本未納入單位和行政人員的考核范圍，現行的考核大多只講工作成績，很少關注財政投入有多少，由于行政績效本身不易測量 ，易放松人們對行政成本的講求，淡化對行政成本的約束，造成有的地方個別領導甚至窮當地財政未來幾年、十幾年之力 ，來粉飾堆砌自己的政績 ，這必然導致行政成本的增加。
（2）觀念方面。在我國各級黨政組織中，普遍存在行政成本觀念比較淡薄的現象。長期的計劃經濟體制養成了各級黨政官員辦事不計成本、對行政成本的問題很少思考的習慣。往往為了辦成某事， 花再高的代價也在所不惜。人們最常見的是： 各級黨政組織接待不計成本， 開會不計成本， 用車不計成本等等，“敞著口子花財政錢”。各級組織和領導干部采取的最實惠的行政途徑自然就是以最大的投入取得最大的成果。這樣， 行政成本當然就永遠處于攀升狀態了。
（3）操作方面。首先是政府機關運營成本過高，辦公成本過大，辦公過程對行政資源浪費嚴重。有的地方政府不顧當地實際，超標準建設豪華辦公樓；有些政府機關不顧實效印發各種文件，進一步加大了政府的辦公成本。其次，對行政職務消費缺乏有效的約束機制。我國行政職務消費一直由財政包攬，許多支出魚目混珠、公私不分，大吃大喝、公車私用、私客公待、公款旅游等不正之風屢禁不絕。而且職務消費隨意性很大，有些地方政府根本沒有標準和限制，想怎么花就怎么花，職務消費就像一個巨大的“黑洞”，吞噬著國家大量財富，導致各級政府行政費用連年攀升，無限膨脹。
二、降低行政事業單位成本問題的對策
1.效率方面。（1）構建核心公務處理流程，提高行政效率。構建核心公務處理流程首先應該強調集成處理，這是與傳統的公務處理模式最顯著的不同。傳統模式下，政府各個職能部門處理模式多是根據一成不變的處理序列來設計，強調串行，其任務間的連接呈線性結構。這種模式的最大缺陷是整個公務處理可能因其中任一環節的中斷而中止，而這種缺陷帶來的人力、物力、財力的虛耗都會極大地增加行政成本。構建強調集成性的公務處理流程，使得原來被認為是復雜的工作如今在處理上己經被簡化，被集成為一個具體的任務，如圖所示：
（2）將并行處理作為核心公務處理流程構建的重點。在基于公務流程處理的政府機構中，當一個公務處理流程所需要的條件完備時，這個流程就可以開始進行，如果條件依賴傳統公務處理模式下的上一個流程的處理結果，這兩個流程就可以完全并行；如果所需條件在上一個業務流程中途產生，則這兩個流程就可以局部并行。
（3）完善公務流程應該突破空間限制。在基于公務流程處理的政府機構中，性質相近或者關聯性的職能部門應該盡可能集中辦公，通過建立共享數據庫將各個部門同一部類公務處理變成系統的規范化處理，這樣可以使各個政府部門的公務處理流程嚴格統一起來。由于職能部門職責各不相同，因此，不同的職能部門應該建立在不同的公務處理流程的基礎上運行。實踐證明我國目前推行的政務大廳集中辦公以及行政審批手續的簡化等強調公務集中處理的措施對于降低行政成本行之有效，這為構建并推行高效公務處理流程打好了基礎，也為降低行政成本探索了一條新路。
2.控制方面。一方面要建立健全財務預算管理組織體系，預算編制既要客觀，切實可行，又要具有完整性和前瞻性。降低行政成本，核心是財政問題，不管制定什么樣的規范和制度，都要統一到財政預算上來，在我國現行行政體制下，政府的行政運行成本過高，行政效率、效益低下，財政收支缺乏嚴格監控，行政浪費現象嚴重。其中一個最為關鍵、根本的因素，在于現有的政府財政預算始終相對缺乏應有的剛性約束。另一方面，要嚴格預算管理，強化財務監督，規范財政開支。要將預算外資金和制度外資金還所有權于政府，還管理權于財政，實現正稅養政，將預算外資金和制度外資金全面納入財政視野，逐漸取消制度外資金。對預算外資金以全面的專戶存儲、推行部門預算，細化預算科目、建立國庫集中收付制度和完善收支兩條線等方式加強管理。
3.監督方面。我國尚未重視對行政成本的監督控制，這是行政管理中浪費現象乃至腐敗現象屢禁不止的重要原因之一。
我國的黨政監督是一種“同體監督”，即決策、行政、監督同為一體。在監督的過程中人治的現象很普遍，由于監督乏力使行政單位的不規范行為無法得到有效的制約，官員們為追求個人利益和集團利益而存在著的內在驅動力就無法得到遏制，這就使行政成本增加成為必然，這就使監督體制的制定和實施迫在眉睫。
要健全對行政成本的監督體制，需要改變傳統的對下不對上的監督機制，強化立法，置行政單位行為于法律規范和監督之下。人大監督是以人民作為后盾，以國家強制力作保證的國家權力監督，它具有較強的法律性、程序性、組織性和完整性，是中國的民主監督體系中層次最高、最具有法律效力和最有權威的監督形式。必須完善有關監督法律，盡快制定較為完備并具備較強操作性的監督法典，明確規定人大監督的范圍、方式、程序、時效、責任、處置等，使監督工作有法可依，將監督的全過程納入法制化軌道，減少監督工作的盲目性和隨意性，切實維護國家權力機關在國家監督運行機制中的全權性和權威性。
總之，現代國家應該依托現代科學理論和管理手段，為建立一個高功能、高效率的政府行為體制做出不懈努力。在現實政府管理中，由于開支透明度低，導致了少數政治權力腐敗，龐大的行政管理支出不僅加重了財政負擔，影響了政府形象，也妨礙了政府行政效率的提高，這就需要大力強化政府政風建設。行政成本管理是一個龐大的系統工程，操作難度大，阻力大。降低行政成本不可能是一蹴而就的，需要各方面的努力，我們應該努力培育出“低投入、高產出、低成本、高效率”的行政管理機關，最終形成“適合國情、深得民意、行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。只有這樣，公民的自由、平等、尊嚴等民主權利才能得到真正的保障，社會的公平與正義才能得到真正的捍衛。
（作者單位：周口師范學院）
