黃霄雯
黨的十八大強調，要加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務的方式?！秶鴦赵恨k公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦96號文件)對關于改善公共服務作出重大部署，并明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。國辦96號文件下發后，財政部初步確定將農業部、教育部等19個中央部門納入2014年度政府購買服務工作計劃，涉及艾滋病防治、失能老人養老服務等近30個項目。可以預見，在未來一定時期內，政府購買服務必將成為各級政府部門主要的公共服務提供方式。
國辦96號文件第四部分要求，要建立“政府統一領導，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業主管部門協同，職能部門履職，監督部門保障”的工作機制。從目前各地已出臺的有關政府購買服務的指導意見和實施方案看，財政部門均擔當重任，是推進此項改革的牽頭單位，負責提出相關的操作規程和資金使用管理方面的具體要求。盡管政府購買服務在發達國家已有30多年的歷史，但在我國尚處于發展的初級階段，面對即將全面鋪開的政府購買服務，現行財政管理工作可能還沒有做好應對的充分準備,為能夠做好這項創新工作，筆者認為財政部門應該把握以下幾個關鍵問題。
一、準確把握政府購買服務的邊界
關于政府購買服務的邊界，簡而言之，就是“買什么，哪些能買，哪些不能買”。筆者認為應從以下幾方面予以理解：
?。ㄒ唬┱徺I服務屬于政府采購的一部分，但不能簡單等同于現有政府采購中的“服務”。我國現在使用的《政府采購法》于1999年頒布，至今未作修訂。其中關于“服務”的定義是采用排除法：“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。可見，該法不但未對“服務”進行明確界定，而且關于服務所指范圍相對于今天所提“政府購買服務”中的“服務”內容更為寬泛。從實踐中看，傳統政府采購的“服務”主要涉及政府部門用于自身消費的服務，如物業管理和電腦維護等。而現階段我們正大力推廣的政府購買服務，完整表述應該是“政府購買公共服務”，這里的“服務”主要是指政府向市場購買并用于向人民群眾提供的某種公共服務。
《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》按照服務受益對象將服務項目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的服務。第二類為政府部門為履行宏觀調控、市場監管等職能需要向社會購買的服務，如法規政策制定的前期研究和后期宣傳等。第三類為增加國民福利、收益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務，如教育、醫療衛生等服務。換句話說，當前推廣的政府購買服務中的“服務”主要指第二類和第三類服務，是為滿足公眾日益增長且呈多樣化的公共服務需求。（注：下面我們均使用“政府購買公共服務”的概念）
（二）政府購買公共服務屬于公共服務供給方式的創新
財政部科研所對政府購買公共服務的解釋是：政府為了履行服務公眾的職責，通過財政向各類社會服務機構支付費用，用以購買其通常以契約方式確定提供、由政府鑒定種類和品質的全部或部分公共服務。從定義看，政府的目的是服務公眾，向公眾提供公共服務，盡管提供的方式不再是傳統的直接生產并提供而變為向市場購買后間接提供，但政府仍然是向公眾提供公共服務的責任主體。也就是說，作為公共服務新的供給方式，政府購買公共服務不再是政府使用財政資金自己運作完成，而是通過采購競爭形成契約關系，將政府生產公共服務的職能轉移給社會力量（諸如非盈利組織或盈利的企事業單位），政府再“花錢買效果”，使用財政資金支付市場公平的價格向社會力量購買到盡可能優質的公共服務?？梢?，政府購買公共服務這種供給方式的創新點正在于充分利用市場手段提供公共服務，通過價格機制破除由于政府天然壟斷地位、缺乏競爭而導致提供公共服務的低效率和低質量的重要突破，是使稀缺的公共資源得到充分利用和優化配置以滿足公眾日漸增長的多元化、差異化公共服務需求的創新探索。
?。ㄈ┱徺I公共服務是政府職能轉移和權力下放的具體實踐，對于政府管理責任要求更高
十八屆三中全會強調：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用?！蓖七M政府購買公共服務恰恰是貫徹落實三中全會對政府和市場關系定位并尋求其最佳結合的具體實踐。那么，政府與市場到底是什么關系呢？國辦96號文中“政府主導、部門負責、社會參與、共同監督”給予了指導?？梢姡谫徺I公共服務過程中，政府實現的是職能轉移和權力下放，但這并不意味著政府就沒有了責任，相反，政府責任較之于以前有了更高的要求標準，需要對社會力量提供公共服務進行嚴格的過程監管和效果評估。
為此，財政部門作為此項改革的牽頭部門，同時作為此項任務的綜合管理部門，首先要轉變思想，決不能將政府購買公共服務這項改革簡單等同于政府采購，要在充分調研和借鑒國外先進經驗的基礎上，加快制定并完善政府購買公共服務的制度規范。當務之急是盡快研究和制定《政府購買公共服務》法律或者重新修訂現有《政府采購法》，以及“政府職能轉移目錄”和“政府購買公共服務目錄”，以政策法規的形式將政府購買公共服務的邊界予以明確，防止在購買過程中出現“越位”、“缺位”和“錯位”的現象。同時要加強理論學習，厘清哪些公共服務適合向市場購買，哪些公共服務不適合向市場購買。目前財政部，財庫【2014】37號文關于“分類推進服務項目政府采購工作”對能夠向市場購買的服務和公共服務做出了相應規定。但由于我們正處于起步探索并逐步擴大購買范圍的階段，即使政府采購目錄也很難以列清單的方式明確列舉所有采購服務項目，更何況購買公共服務的范圍將是一個隨著政府及相關部門履職能力和管理能力提升而逐步擴大的過程。這里借鑒國外的實踐經驗，一個被廣泛認可的基本原則就是對于政府核心與非核心職能的區分，用以進行區分哪些服務可以向市場購買。舉一個極端的例子就是如果管理能力極強，監獄管理也可以向市場購買;反之，如果管理能力弱，簡單的市政清掃服務也不可能外包出去。
二、加強購買合同管理
通過契約達成交易，實現購買的一個基本前提條件就是設計購買合同，將購買主體和承接主體雙方的權利義務、數量規格、服務的質量標準等做出詳細而明確的規定，以便于監測評估服務項目的質量。這也是對私人部門有充分的激勵動機降低生產成本，同時也有充分的利潤動機為降低成本而犧牲服務質量的有效約束。而根據服務項目的具體屬性特點，在實際生活中，購買合同的設計其實是一個非常復雜的管理和技術難題。為了確保政府購買公共服務的順暢高效，中央有關文件建議各省級財政部門制定發布相應的合同范本，這無疑對財政管理工作提出了新的更高的要求。鑒于國家鼓勵各級政府積極探索新的政府采購合同類型，以提高政府購買公共服務的效率和質量，筆者建議可以從以下兩方面著手加強購買合同的設計和管理。
首先，當公共服務產品的質量比較容易監測和評估，確定通過市場來組織生產會比較有效，而合同范本涉及專業技術時，可以聘請行業專家進行合同設計，并對財政工作者適時進行服務成本和效果評價方面的培訓，使得政府和市場主體處于較為平等的信息地位，從而使財政以合理的價格支付相關費用而獲得較高質量的公共服務。
其次，對于那些公共服務項目質量可監測性較弱，特質各異、服務數量和質量較難監測且競爭性不強的公共服務，以及那些服務質量與公眾主觀感受密切相關的公共服務，除了創新購買方式外，也可以嘗試探索金額不固定、數量不固定、期限不固定、特許經營服務等新型合同類型。理論上，對于那些公共服務項目可監測性較弱的公共服務可能并不適合向市場購買，但從培育市場承接主體和創新購買方式的角度看，植入“激勵相容”理念的合同設計、契約安排，即使存在道德風險，擁有信息優勢的承接主體仍然能夠按照契約要求進行生產活動，從而保證公共資源的效用趨于最大化。所以，財政部門應該加強這方面的理論研究和實踐探索，結合本地實際，根據政府采購服務項目的需求特點，靈活運用購買、委托、租賃、雇傭等各種合同方式，以開放式的思維，加強適于這類公共服務合同的創新設計，實現政府、公眾以及社會力量的多贏。從某種程度上說，“PPP”模式在政府購買公共服務中的應用，就是一種帶有“激勵相容”，政府較高級管理能力等設計理念的先進的制度安排。
三、強化政府購買公共服務的預算管理
在這種新型的公共服務供給體系中，除了厘清政府、社會和市場的關系及職責邊界之外，其重點還包括通過財政資金的合理分配引導社會力量成為政府提供公共服務的良好合作伙伴，通過契約設計實現預算的剛性約束，通過責任理念的確立實現“結果管理”向“過程管理”的轉變。一般而言，政府購買公共服務的資金來源主要是財政預算資金和彩票公益金，為確保購買資金的及時到位，履行好政府對社會公眾的責任，政府購買公共服務的資金應該納入嚴格的公共預算管理。
?。ㄒ唬┘訌娰徺I資金保障
首先，財政部門應負責做好公共服務項目成本的核算工作。合理確定服務項目的補助標準，堅持嚴格的統籌安排，以事定費原則，使購買公共服務的資金規模保持一個相對穩定的水平。同時探索運用財稅、金融等政策引導社會資金對基本公共服務領域的投入。其次，為了優化政府購買服務的政策環境，財政部門應保證政府用于購買公共服務的資金預算具有剛性約束力。如加強采購預算的源頭管理，即對納入政府采購的公共服務項目，列入年初部門預算或專項資金預算，堅持“有預算不超支，無預算不采購”。通過這種部門預算的剛性約束力還可以敦促部門在購買服務時精打細算，使用公開競爭提高性價比。還可以在付款環節引入購買服務質量考評機制，對于服務不達標的拒絕付款或扣減付款，提高財政資金使用時的責任心和實際效果。第三則可以考慮在基本公共服務領域的財政資金使用上設立普遍購買機制，積極創造有利于社會力量作為承接主體而發展的政策環境，比如可以嘗試設立專項資金，專門支持承接主體的能力建設。
?。ǘ﹥灮徺I資金支出結構，發揮調節宏觀經濟的作用
購買資金投入應與當地的經濟、社會組織發展水平等相匹配，為充分運用稀缺的財政資源而為公眾提供最急需最優質的公共服務，應統籌社會保障、醫療衛生、文化教育等社會政策，優化政府購買公共服務的支出結構。例如嘗試公共服務項目的動態管理及與預算編制的有機銜接。當前正處于經濟發展的換擋期，財政部門更應該把握作為牽頭單位推進政府購買公共服務工作的契機，通過部門預算影響購買支出的結構和導向，運用其作為政策工具而必然發揮的調節經濟總量、經濟結構和宏觀經濟的作用，達到培育服務市場并促進經濟穩增長的作用。與此同時，探索新的購買服務方式，引導財政資金流向社會亟需的領域，也可以發揮財政資金的放大效應和示范效益，豐富公共財政政策手段。
（三）建立績效評價與后續采購相銜接的管理制度
按照全過程預算績效管理制度要求，一旦政府購買公共服務成為各部門行政運行的常態之后，財政部門必須盡快跳出資金分配、審批采購計劃等事務性工作，而將工作重心轉移至政府購買公共服務的制度完善、機制設計、過程監督、考核評估等財政管理工作之上，尤其要加強購買公共服務項目的績效評價，對項目的資金節約、政策效能、透明程度以及專業化水平進行綜合客觀的評價。將評價結果與購買主體的來年購買計劃相銜接，對于服務項目評價結果優秀的社會主體，在同類項目的采購中同等條件下予以優先考慮。一方面，財政部門應在購買工作過程中圍繞提高績效這一主題，改進預算資金的分配方式、財政資金的審計方式，對資金使用過程中的違法、違規行為進行問責。另一方面，要與監察、審計部門配合，根據公共服務購買改革進展，不斷更新監督范圍與思路，提高公共財政資金使用績效，維護公共服務購買公開透明的市場規則與提高公共服務質量相統一。此外，用于績效評價的指標設計也需要進一步的深化和完善。有專家提倡用于公共服務績效評價指標體系的價值取向應趨于多元化，簡單說就是除了追求經濟、效益、效率之外，應該同時將公平、正義、民主等指標擴展其中。例如政府購買居家養老服務，其績效評價指標體系大致由購買效率和養老服務質量兩個維度構成，在評價中應該更側重對效果和公平的考量，使其最終的績效目標指向與建設服務型政府保持一致。
最后，如果說公共財政收入體系改革始于分稅制財政體制改革，那么自實施政府采購開始，公共財政支出體系改革就已啟動，而政府向社會力量購買服務更是對政府采購的全面深化和完善，并且與部門預算、國庫集中支付以及績效評價和行政事業單位改革有著十分緊密的聯系。當前大力推行的政府購買公共服務不僅是政府對公共資源以預算為主的資金管理、實物管理向服務管理的延伸，更是向民主治理的跨越，因此財政部門不僅要重視購買資金分配的合法合規環節，也要注重財政資金運行的公平與高效，更要重視為公眾提供最大化福利的實踐過程。
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