德陽市財政局課題組
預(yù)算績效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，注重預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。加強(qiáng)預(yù)算績效管理，是公共財政的內(nèi)在要求，其根本目的是改進(jìn)預(yù)算支出管理，優(yōu)化財政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。本文從基層財政工作者角度，在認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)預(yù)算績效管理和績效評價理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際工作經(jīng)驗，就如何做好財政支出績效評價管理工作進(jìn)行一些探討；并側(cè)重于根據(jù)地方績效評價工作現(xiàn)狀，圍繞開展績效評價工作的環(huán)境條件、組織工作、技術(shù)方法等方面進(jìn)行闡述，以達(dá)到提高財政支出績效評價管理工作質(zhì)量、發(fā)揮其在預(yù)算績效管理中重要作用的目的。
一、我國預(yù)算績效管理工作的起步與發(fā)展
績效評價管理是預(yù)算績效管理工作四大組成部分之一，我國預(yù)算績效管理工作的起步階段都是以績效評價工作開始的，績效評價管理工作又隨預(yù)算績效管理體系的建立而逐步深入開展。2002年，湖北省恩施就開始進(jìn)行績效評價工作試點。從2005年起，財政部開始選擇部分中央部門的支出項目進(jìn)行績效評價試點，但這種績效評價僅僅是事后評價。預(yù)算績效管理理念的提出則是在近年，2011年召開的第一次全國預(yù)算績效管理工作會議，首次正式提出全過程預(yù)算績效管理的理念，隨后財政部出臺了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）》、《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012～2015年）》等制度。通過這一系列制度的建立，預(yù)算績效管理工作開始在中央和地方開展起來，并取得了積極進(jìn)展，績效評價試點工作深入推進(jìn)，制度建設(shè)體系不斷完善，全過程的預(yù)算績效管理機(jī)制逐漸形成，基礎(chǔ)工作日益強(qiáng)化。
我省在2005年，根據(jù)財政部文件精神，制定出臺了《省級財政支出預(yù)算績效考評辦法（試行）》；2006年研究制定了《省級財政支出預(yù)算考評試點工作實施方案》，為推進(jìn)試點工作提供了制度規(guī)范。2009年，為大力推進(jìn)全省績效評價工作，根據(jù)財政部出臺的績效評價管理暫行辦法，制定下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)財政支出績效評價工作的通知》、《四川省財政支出績效評價管理暫行辦法》，對我省開展財政支出績效評價的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、管理辦法等提出了全面要求。在總結(jié)試點工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合我省實際制定了《四川省省級財政項目支出績效評價指標(biāo)體系及評分標(biāo)準(zhǔn)》。逐步健全完善管理制度規(guī)范，為推進(jìn)績效評價管理工作奠定了堅實基礎(chǔ)。
二、我市績效評價管理工作的進(jìn)展情況
我市預(yù)算績效管理工作的開展，也是從績效評價管理工作開始起步的。2005年我市開展績效評價管理工作試點，同時制定了《德陽市市級部門項目支出評價工作管理辦法（試行）》、《德陽市市級部門財政支出績效評價管理暫行辦法》等相關(guān)制度，從2012年起，將績效評價結(jié)果向人大、政府報告。2013年，財政支出績效評價管理工作已在79個市級部門全面展開，財政部門組織實施了對18個項目支出績效評價工作，同時還選擇市建設(shè)局等6個部門開展了部門績效評價試點。2014年，財政部門組織實施的項目支出績效評價擴(kuò)大為40個，部門績效評價擴(kuò)大到10個，績效評價已在我市全面深入開展起來。
2012年，市政府制定了《德陽市市級財政專項資金績效分配管理暫行辦法》，提出了在專項資金分配管理上要建立健全績效分配機(jī)制，要采取規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的分配手段，實現(xiàn)財政資源有效配置。2014年，市政府制定了《德陽市市級財政專項資金管理辦法》，明確在專項資金管理上，必須實施績效管理。一是部門、單位在編制專項資金預(yù)算和申報項目時，應(yīng)編制績效目標(biāo)，財政部門對績效目標(biāo)進(jìn)行審核，在批復(fù)專項資金預(yù)算時，同時批復(fù)績效目標(biāo)；二是專項資金項目執(zhí)行期間，主管部門需按照批復(fù)的績效目標(biāo)對專項資金進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，對偏離績效目標(biāo)的項目采取措施進(jìn)行整改，相關(guān)監(jiān)督檢查部門要進(jìn)行監(jiān)督檢查；三是專項資金執(zhí)行完成后，要進(jìn)行績效評價；四是績效評價結(jié)果要作為財政和主管部門改進(jìn)預(yù)算管理、編制以后年度預(yù)算以及監(jiān)察部門實施行政問責(zé)的重要依據(jù)。隨著這一系列管理制度的制定，預(yù)算績效管理理念全面融入到預(yù)算管理實踐工作中，績效評價管理工作也有了制度保障。
三、我市財政支出績效評價管理工作存在的問題
我市財政支出績效評價管理工作取得了一定成績，但與省級以及其他部分市（州）相比，績效評價管理工作整體水平還不高，還存在諸多問題，下面將從三個方面來分析我市績效評價管理工作中存在的主要問題。
（一）各級部門對績效評價重視程度不夠
我市績效評價管理工作還處于起步階段，宣傳力度不夠，幾乎未利用各類媒體宣傳績效評價管理工作，未創(chuàng)造良好的社會輿論氛圍，沒有倒逼部門使用財政資金講效益的動力，其部門和領(lǐng)導(dǎo)對績效評價管理工作了解不多，未引起足夠重視。同時，各預(yù)算部門對財務(wù)人員重視程度各異，財務(wù)隊伍人員素質(zhì)參差不齊，有的單位財務(wù)人員難以勝任當(dāng)前財務(wù)工作的需要，致使財政改革工作不斷深入推進(jìn)較難。目前，由財政部門負(fù)責(zé)組織開展績效評價工作，各部門參與該項工作的積極性較低，部分部門在績效評價工作的認(rèn)識上存在誤區(qū)，認(rèn)為績效評價只是每年開展的一項例行任務(wù)，一評了事，或認(rèn)為績效評價是找部門的麻煩，不積極配合工作開展，應(yīng)付了事。從近年報送的部門單位績效自評報告來看，大多數(shù)部門單位的自評報告質(zhì)量不高，對績效評價指標(biāo)體系的相關(guān)指標(biāo)未進(jìn)行認(rèn)真閱讀，更談不上分析研究；自評打分不去認(rèn)真收集核實相關(guān)資料，不按相應(yīng)指標(biāo)要求規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行；財政組織的績效評價小組到現(xiàn)場后，大多數(shù)部門單位都未按要求完整齊全的準(zhǔn)備好相關(guān)材料。將績效評價的結(jié)果反饋給部門后，部門的不重視使得績效評價未發(fā)揮作用。從績效評價工作開展來說，缺少更高層次的部門來牽頭，單由財政部門來開展，沒有管理層級上的優(yōu)勢，難引起部門的高度重視。
（二）財政支出績效評價缺乏專門管理機(jī)構(gòu)、專業(yè)人才和技術(shù)手段等，導(dǎo)致評價結(jié)果質(zhì)量不高
1.尚未設(shè)立財政支出績效評價管理專門機(jī)構(gòu)。從我省現(xiàn)有情況看，省級及部分市級已設(shè)立財政支出績效評價管理專門機(jī)構(gòu)，在推進(jìn)績效評價管理工作方面取得很大成績。目前我市沒有設(shè)立財政支出績效評價管理專門機(jī)構(gòu)，難以抽出充足人力對我市績效評價管理工作進(jìn)行深入細(xì)致的學(xué)習(xí)和研究，總結(jié)經(jīng)驗、挖掘問題、提出建議，無法擬定出符合我市實情，科學(xué)合理、切實可行的績效評價規(guī)章制度和相應(yīng)技術(shù)規(guī)范，制度、規(guī)范只能停留在對上級規(guī)定轉(zhuǎn)發(fā)的水平上，無法做到有創(chuàng)意的績效評價工作。
2.缺乏財政支出績效評價管理專業(yè)人才。績效評價管理工作所需知識面較廣，評價人員需要掌握項目業(yè)務(wù)情況、財政財務(wù)知識、專業(yè)技能等多方面技能知識，能滿足該條件的人員較少。我市績效評價組成員一般由科室經(jīng)辦人員、主管部門的相關(guān)人員組成，對績效評價技能知識掌握較少，雖然我市逐步引入第三方評價機(jī)構(gòu)參與績效評價，但第三方評價機(jī)構(gòu)初次接觸到此項工作，缺乏評價經(jīng)驗，與財政人員溝通和配合還不協(xié)調(diào)，其效果并不理想。缺少一支專業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的績效評價隊伍，導(dǎo)致在評價中調(diào)查不夠深入，對資料的審核不夠準(zhǔn)確，取證不到位等，使績效評價結(jié)果失真。
3.缺乏財政支出績效評價技術(shù)手段，指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系，相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫不健全。財政支出的類別多，涉及諸多行業(yè)，評價指標(biāo)須適應(yīng)各類支出的不同特點，才能客觀、公正地反映財政支出的績效。目前我市財政支出績效評價中的評價指標(biāo)，主要參考省級制定的績效評價指標(biāo)體系，再結(jié)合我市特殊情況略作調(diào)整，尚未建立科學(xué)、合理并適合本地的績效評價指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系及相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫，不能滿足從不同性質(zhì)、不同行業(yè)等方面進(jìn)行評價的要求，影響評價結(jié)果的公正合理。
（三）績效評價結(jié)果應(yīng)用不到位，機(jī)制不建全
當(dāng)前我市財政支出績效評價結(jié)果大多只作為各有關(guān)部門文件資料保存，評價結(jié)果基本還停留在找出問題、反映情況，缺乏跟蹤問效機(jī)制。在分配財政資金中，績效評價結(jié)果與各部門預(yù)算安排的關(guān)聯(lián)度不夠，未制定詳細(xì)的績效目標(biāo)報送、審核和批復(fù)制度，在績效評價中無可考量和可評判的基本依據(jù)，未根據(jù)績效評價結(jié)果優(yōu)劣情況對下年度各部門預(yù)算資金安排做出一定調(diào)整，使績效評價差的部門與責(zé)任人沒有為此承擔(dān)責(zé)任，一定程度上削減了財政支出績效評價的作用。另外，由于目前績效評價體系不盡合理，評價水平不高，導(dǎo)致評價結(jié)果的認(rèn)可度不高，影響了績效評價結(jié)果的權(quán)威性。
四、深入推進(jìn)我市績效評價管理工作的幾點建議
通過分析當(dāng)前我市開展績效評價管理工作中存在的問題，在借鑒績效評價開展較好地區(qū)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出如下有針對性的幾點建議。
（一）積極推進(jìn)預(yù)算績效管理，促進(jìn)績效評價有效開展
績效評價管理是預(yù)算績效管理的重要組成部分，若預(yù)算績效管理未融入預(yù)算管理，單方面事后評價失去存在的意義。只有把預(yù)算績效管理全面融入預(yù)算管理，才能推動績效評價管理工作深入扎實的開展，才能發(fā)揮績效評價管理工作在預(yù)算管理中的應(yīng)有作用。
1.構(gòu)建預(yù)算績效目標(biāo)管理體系。在預(yù)算編制時，財政部門應(yīng)要求部門編報績效目標(biāo)并對其進(jìn)行審核。部門在申報預(yù)算時要根據(jù)部門職能、發(fā)展規(guī)劃等情況，測算資金需求，報送績效目標(biāo)，其績效目標(biāo)要與部門目標(biāo)高度相關(guān)，并且是明確、清晰、可衡量和一定時期內(nèi)可實現(xiàn)的。財政部門依據(jù)相關(guān)政策、財政支出方向和重點、部門職能及發(fā)展規(guī)劃等對部門報送的績效目標(biāo)和所需資金的合理性進(jìn)行審核，對不符合要求的，要退回申報部門進(jìn)行調(diào)整，符合要求后方可納入下一步預(yù)算編審流程。人代會后，根據(jù)部門預(yù)算編制“兩上兩下”的“二下”流程，財政部門將績效目標(biāo)隨部門預(yù)算一同批復(fù)給部門，為預(yù)算完成后的績效評價提供可操作、可考量和可評判的基本依據(jù)。
2.構(gòu)建績效運行監(jiān)控管理體系。
（1）定期采集績效運行的數(shù)據(jù)和信息。從部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量、成本、效果等各個方面廣泛收集數(shù)據(jù)，要緊緊圍繞績效目標(biāo)的要求來收集，盡可能對數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行量化處理。通過擴(kuò)大數(shù)據(jù)來源渠道，相互驗證，并建立事后懲罰機(jī)制來確保數(shù)據(jù)的正確性。
（2）形成績效運行報告。采取一定的技術(shù)手段，定期對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總和分析，形成預(yù)算績效運行監(jiān)控報告，防止預(yù)算執(zhí)行偏離預(yù)期績效目標(biāo)。通過績效運行情況報告所提供的管理信息，及時糾正偏差，促進(jìn)績效目標(biāo)實現(xiàn)，幫助部門改進(jìn)績效管理工作，以更有效的方式實現(xiàn)績效目標(biāo)。
3.構(gòu)建財政支出績效評價制度體系。建議政府出臺開展財政支出績效評價方面的實施意見，在實施意見中要明確評價范圍、基本內(nèi)容及工作責(zé)任，確定財政部門、被考核部門和財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在評價工作中的職責(zé)和業(yè)務(wù)分工，并同時將績效評價管理工作納入各部門的日常管理工作中，對其進(jìn)行考核。制定規(guī)范、合理的財政支出績效評價制度體系，包括方式選擇、程序設(shè)定、評價指標(biāo)設(shè)定以及評價標(biāo)準(zhǔn)選擇、評價結(jié)果運用等制度規(guī)范，逐步使財政支出績效評價的每個環(huán)節(jié)都有制度來進(jìn)行規(guī)范。
4.構(gòu)建績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理體系。
（1）在預(yù)算編制時，財政部門應(yīng)將上一年度績效評價結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合。對績效評價好的項目，予以表揚，并在預(yù)算安排中給予繼續(xù)支持；對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、未達(dá)績效目標(biāo)或評價結(jié)果較差的，予以通報批評，并在預(yù)算安排中，根據(jù)情況調(diào)整項目或調(diào)減預(yù)算。
（2）績效評價機(jī)構(gòu)及時將評價中發(fā)現(xiàn)的問題及整改建議上報政府審批，再由政府發(fā)文責(zé)令相關(guān)部門限時整改，增強(qiáng)績效評價工作的約束力。相關(guān)部門要針對績效評價報告中提出的問題和整改建議進(jìn)行認(rèn)真分析及時整改，并將落實整改情況按時上報。
（3）將部門財政資金使用績效納入機(jī)關(guān)建設(shè)和效能建設(shè)的考核范圍，落實相關(guān)責(zé)任，提高部門對績效評價的重視度。對績效好的部門給予表彰，并在下一年度項目預(yù)算編制中優(yōu)先考慮和支持；對績效差的部門，要對其責(zé)任人員進(jìn)行問責(zé)，逐步形成科學(xué)、規(guī)范的項目資金分配使用激勵約束機(jī)制。
2014年，德陽市政府制定的《德陽市市級財政專項資金管理辦法》中規(guī)定在專項資金管理上，必須實施績效管理，明確將績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理四環(huán)節(jié)納入專項資金管理全過程。若此辦法在我市預(yù)算管理工作中得到有效實施、“逗硬”執(zhí)行，必將推進(jìn)我市績效評價工作上一個新臺階。
（二）建立健全財政支出績效評價的組織體系，明確各評價主體的職責(zé)
在財政部門設(shè)立財政支出績效評價管理專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織績效評價管理工作順利開展并深入學(xué)習(xí)和研究績效評價工作，總結(jié)經(jīng)驗，逐步擬定出符合我市實情，科學(xué)合理、切實可行的績效評價管理規(guī)章制度和相應(yīng)技術(shù)規(guī)范。各部門負(fù)責(zé)所涉及資金項目的績效管理和自評工作，按時報送自評報告，并積極配合財政部門組織開展的現(xiàn)場評價工作。在績效評價管理工作中引入第三方評價機(jī)構(gòu)，根據(jù)其信譽(yù)、專業(yè)能力、工作實績等情況，按公開、公平、公正原則選擇第三方評價機(jī)構(gòu)，并建立進(jìn)入、退出機(jī)制，逐漸規(guī)范第三方評價機(jī)構(gòu)的聘用和管理，加快形成一支專業(yè)的績效評價隊伍。建議在政府或人大設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)財政支出績效評價管理工作，確保績效評價結(jié)果涉及的需整改事項得到落實。
（三）建立并逐漸完善指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫
1.建立財政支出績效評價指標(biāo)體系。結(jié)合財政支出管理工作的特點與實際，按使用財政資金的部門性質(zhì)、財政資金功能、財政支出產(chǎn)生的效益是否可以用貨幣計量以及支出的直接用途等，將財政資金進(jìn)行合理的分類。再根據(jù)財政支出類別的差異，制定績效評價指標(biāo)。在指標(biāo)制定中，可設(shè)置共性指標(biāo)、個性指標(biāo)和補(bǔ)充指標(biāo)。同時需相關(guān)行業(yè)專家參與制定指標(biāo)，逐漸建立完善一個能夠涵蓋全部財政支出分類的績效評價指標(biāo)庫。
2.建立財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系。
（1）以計劃為標(biāo)準(zhǔn)。事先制定科學(xué)合理的目標(biāo)、計劃，在實際評價中結(jié)合其目標(biāo)、計劃進(jìn)行評價。
（2）以歷史數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)。收集我市、評價部門或同類部門績效評價指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)，采用統(tǒng)計學(xué)方法計算各類指標(biāo)的歷史水平，以此為基準(zhǔn)確定績效評價標(biāo)準(zhǔn)。
（3）以經(jīng)驗數(shù)據(jù)和常識確定標(biāo)準(zhǔn)。由財政管理領(lǐng)域經(jīng)驗豐富的專家學(xué)者，根據(jù)長期的財政經(jīng)濟(jì)活動發(fā)展規(guī)律和管理實踐，分析研究得出有關(guān)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或慣例。
（4）采用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。收集所涉及行業(yè)的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，運用數(shù)理統(tǒng)計方法制定該行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等因素的變化情況，及時對標(biāo)準(zhǔn)庫進(jìn)行更新。
3.建立財政支出績效評價項目庫。在開始建立績效評價項目庫階段，可選擇多種行業(yè)、多種類型的財政支出績效評價項目作為績效評價工作初始數(shù)據(jù)源，納入項目庫，在此基礎(chǔ)上，再逐漸收集更多績效評價項目數(shù)據(jù)資料，同時做好數(shù)據(jù)信息的分類管理，使財政支出績效評價項目庫逐漸得到完善。
4.建立績效評價專家?guī)臁⑾嚓P(guān)領(lǐng)域具有一定權(quán)威性的專家，納入專家?guī)旃芾怼Ｖ鸩浇＜覚n案，對專家的信息詳細(xì)記載，并建立規(guī)范的專家入庫、專家工作考核和專家退出機(jī)制，同時根據(jù)實際績效評價管理工作需要調(diào)整專家人員結(jié)構(gòu)和規(guī)模，從而使評價工作的專業(yè)性得到提高，增強(qiáng)財政支出績效評價的公信力和權(quán)威性。
（四）加大財政支出績效評價的培訓(xùn)和宣傳力度，提高我市預(yù)算部門財務(wù)人員素質(zhì)
1.加強(qiáng)對績效評價人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是積極向省級多爭取業(yè)務(wù)培訓(xùn)和交流學(xué)習(xí)機(jī)會；二是定期組織相關(guān)專家對績效評價人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)；三是聘請績效評價專業(yè)人員，選擇項目進(jìn)行試點評價，在實際案例中向績效評價人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)；四是第三方評價機(jī)構(gòu)自行組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)技能學(xué)習(xí)。通過開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使評價人員的業(yè)務(wù)水平、評價技能得到提高，同時熟悉并掌握績效評價的原理、方式方法、業(yè)務(wù)流程以及相關(guān)政策。
2.加強(qiáng)財政支出績效評價宣傳力度。利用新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等形式，宣傳績效評價管理工作的重要性和必要性，提高部門對績效評價的重視程度和社會公眾的參與意識。按規(guī)定程序和方式，逐步向社會公開財政支出績效評價結(jié)果，接受社會公眾監(jiān)督。
【課 題 組 組 長：劉龍春
課題組副組長：張肇梧
課 題 組 成 員：鄭友均(執(zhí)筆) 李 廣 夏俊明 黃學(xué)炳
趙紫耘(執(zhí)筆)】
【責(zé)任編輯：于 玲】
