通過開展和諧社區(qū)、共建家園等活動，整合社區(qū)人力資源，努力造就一支由黨員、干部、學(xué)生等組成的專、兼職人員和志愿者相結(jié)合的社區(qū)志愿者隊伍。四是推廣“以老助老”模式。利用老年人同老年人容易溝通的優(yōu)勢，創(chuàng)新以老養(yǎng)老互助隊伍，通過社團形式將社區(qū)低齡健康老人組織起來，結(jié)成助老服務(wù)對子，為高齡需要照顧的老人提供居家服務(wù)，把服務(wù)時間“儲存”起來，當自己需要生活照料時，優(yōu)先免費享受同等服務(wù)。
（六）借力政策，進一步探索養(yǎng)老服務(wù)新模式和新辦法寧波早在1987年就步入老齡化社會，比全國提前了l2年。人口老齡化的加速發(fā)展，對老年人生活照料、健康保健、精神慰藉等各方面都提出了新的要求。寧波雖已基本建成了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，但總體而言還處在探索發(fā)展階段。因此，必須加強政府、社會、家庭各方資源和力量整合，加快推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。
一、江北區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀
據(jù)統(tǒng)計，截止2012年底，江北區(qū)戶籍人口241353人，60歲以上老年人口為48170人，占總戶籍人口的19.96%（下同）；70周歲以上19873人，占8.23%；80周歲以上7210人，占2.99%；90周歲以上752人，百歲老人6人；農(nóng)村老年人19505人，占老年總?cè)丝诘?0.5%；空巢老年人26493人左右，約占全區(qū)老年人數(shù)的55%。預(yù)計到2030年前后，全區(qū)老年人口將達到10萬人。近年來，我區(qū)積極圍繞老年人的需求，提供了生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神慰籍、文化娛樂等多方面多層次的基本養(yǎng)老服務(wù)。
（一）全程覆蓋，居家養(yǎng)老服務(wù)“核心層”
孤寡、空巢、生活難以自理的老人是居家養(yǎng)老服務(wù)的“核心層”。依托全區(qū)99家城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站），建立了包括生活照料、醫(yī)療保健、文體娛樂等內(nèi)容的為老服務(wù)圈，總活動面積3萬多平方米。為老人建立健康檔案，提供疾病防治、康復(fù)護理以及緊急救助等服務(wù)，建立“醫(yī)療保健服務(wù)圈”。社區(qū)配備“網(wǎng)格醫(yī)生”，不定期組織老年人免費體檢。目前，我區(qū)共建立老年人健康檔案43355份，覆蓋率達90%。居家養(yǎng)老中心（站）開展多種活動，部分社區(qū)（村）開設(shè)多功能廳等，為老年人開展文娛活動提供方便，累計舉辦各類老年活動320場，參與老年人達1.6萬人，建成“文教體育服務(wù)圈”。
（二）政府買單，上門照料服務(wù)“特殊層”
針對70歲以上、生活困難且難以自理又不愿住或住不起敬老院的病殘孤寡老人，我區(qū)出臺《關(guān)于對困難老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)工作實行經(jīng)費補貼的通知》，政府出資為老年人提供上門照料的服務(wù)，使特殊困難老人足不出戶即可享受到免費的生活照料服務(wù)。同時，我區(qū)將上門照料服務(wù)補貼分為“基礎(chǔ)性”服務(wù)補貼和“選擇性”服務(wù)補貼。據(jù)統(tǒng)計，去年我區(qū)共為6743名80周歲以上老年人發(fā)放生活津貼443.1萬元，為513名享受上門照料的困難老人“買單”55.65萬元。
（三）彰顯特色，創(chuàng)新工作服務(wù)“普惠層”
2011年4月，我區(qū)出臺高齡老人生活津貼制度，凡具有該區(qū)戶籍且年齡在80周歲以上的所有老年人，均可享受高齡津貼，每年為轄區(qū)內(nèi)6600余名80周歲以上老人發(fā)放生活津貼420余萬元。2010年，我區(qū)與移動公司合作，在全市率先推出“老年手機”服務(wù)平臺，免費贈送2000多臺“老年手機”給困難老人，讓老人也能享受信息化帶來的便利與服務(wù)。這項創(chuàng)新性工作得到了市里的高度肯定，并在全市得到了推廣。對年齡達到80歲或患有安全隱患性疾病、有應(yīng)急求助需要的老年人家庭，免費為他們安裝老年人“一鍵通”電話機，老年人通過電話機可以快捷方便的向81890求助報務(wù)中心求助，截止目前共有2800多名老年人獲得免費安裝。
（四）志愿幫扶，關(guān)愛“孤獨層”
以檔案為依據(jù)，我區(qū)組織居民志愿者或義工，按照就近原則與社區(qū)空巢老人、獨居老人“認親結(jié)對”，進行幫扶服務(wù)。對行動不方便的空巢老人，確定同住一個樓道，并對老人有一定感情基礎(chǔ)的居民志愿者為認養(yǎng)人，隨時進行上門照料服務(wù)。對生活上具有自理能力的空巢老人，認養(yǎng)人以上門看望聊天、精神慰籍等服務(wù)為主，同時進行照料服務(wù)。對身體和生活條件較好的空巢老人，志愿者經(jīng)常上門看望以掌握老年人身體和生活變化情況，還幫助做一些重家務(wù)活。去年，我區(qū)在全市率先開設(shè)“慈孝超市”，今年又開展“志愿服務(wù)大篷車進社區(qū)”活動，為社區(qū)老年人和志愿者搭建一個雙向選擇的平臺，形成養(yǎng)老服務(wù)“正能量”。
（五）創(chuàng)新突破，不斷探索養(yǎng)老服務(wù)的新模式和新方法
2012年，我區(qū)開始“天倫之家-智慧養(yǎng)老院”試點建設(shè)工作，構(gòu)建“大養(yǎng)老”服務(wù)格局。即在政府主導(dǎo)下，將家政、餐飲、醫(yī)療衛(wèi)生、代購等社會資源優(yōu)化整合，搭建專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺，使老年人足不出戶，一個電話就可以在家享受便捷的養(yǎng)老服務(wù)。引入市場化運行機制，進一步鼓勵社會力量以獨資合資方式興辦養(yǎng)老機構(gòu)，滿足不同層次不同類型養(yǎng)老服務(wù)需要。目前由民營企業(yè)捐資500萬元，其余由政府兜底的慈城黃山敬老院正緊張建設(shè)中。總投5億元，計劃新建床位2000張的江北慈孝樂園項目，已完成前期工作，并簽訂了投資協(xié)議。
二、江北區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展存在的問題及分析
江北區(qū)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)總體而言還處于探索發(fā)展階段，尚未完全走上良性循環(huán)的發(fā)展軌道。與快速發(fā)展的人口老齡化趨勢相比，與多元變化的養(yǎng)老服務(wù)需求相比，仍然存在不少的矛盾和問題。
（一）機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給不足與結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象并存
與人口老齡化加速的趨勢相比，養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和養(yǎng)老床位已明顯不足。我區(qū)區(qū)域內(nèi)目前共有8家機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（包括市級），核定床位數(shù)1811張，實際入住人數(shù)1644人，除慈城福利中心外，我區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的入住率都超過90%。規(guī)模較大的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施寧波市社會福利院、寧波市社會福利中心入住率達到100%。其余6家機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（2家市級的除外）大多機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施都位于城市郊區(qū)，存在建設(shè)時間早，建設(shè)標準低，建筑陳舊等問題，不能滿足現(xiàn)代城市居民對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的需求。
（二）居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施利用不均衡，市場化運作機制尚未形成雖然目前40個社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的設(shè)施面積都達到了標準，但老小區(qū)老年人數(shù)量多、人口集中，且多數(shù)老人家庭條件較差，對居家養(yǎng)老服務(wù)的需求大，但老小區(qū)社區(qū)管理和服務(wù)用房嚴重短缺，難以提供居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施所需的場地；而新建小區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)施齊全，建設(shè)標準較高，但小區(qū)老年人少，且家庭條件較好，目前對居家養(yǎng)老的需求不大，部分設(shè)施資源閑置。居家養(yǎng)老服務(wù)這種由政府積極參與、強力推動的模式，短時間效果明顯。但由于市場化運作機制尚未形成，扶持政策不到位、不明晰，導(dǎo)致社會企業(yè)、組織參與度低。
（三）社會養(yǎng)老服務(wù)總體上層次不高
從硬件來看，現(xiàn)有社會養(yǎng)老機構(gòu)基本情況是規(guī)模較小、設(shè)施簡陋、檔次較低、功能單一，養(yǎng)老環(huán)境還不夠理想；從服務(wù)內(nèi)容看，無論是居家養(yǎng)老服務(wù)還是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，提供給老年人的服務(wù)項目，主要是日間照料和一些家政服務(wù)，與老年人的多層次需求存在著很大差距；從從業(yè)人員的素質(zhì)來看，由于薪酬較低，又要會講地方話以便與老年人溝通，因此，從事養(yǎng)老護理工作人員基本上是年齡偏大、文化程度偏低的中老年人，與養(yǎng)老服務(wù)的標準化、規(guī)范化要求還有較大距離。從調(diào)研情況看，老年人普遍談到有“三怕”，即怕生病、怕寂寞、怕沒人照顧。但目前全區(qū)范圍內(nèi)能夠?qū)ｉT為老人提供生活照料、醫(yī)療護理、文化娛樂、精神慰藉、臨終關(guān)懷等服務(wù)的專業(yè)機構(gòu)很少，急待扶持。同時，由于服務(wù)水平不高，使得不少老人、子女不愿意、不放心接受社會養(yǎng)老服務(wù)。
（四）養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展機制尚未順暢
由于社會養(yǎng)老服務(wù)還處于起步階段，發(fā)展時間比較短，政府與社會、市與區(qū)政府責(zé)任定位尚不完全清晰，一定程度上存在自發(fā)、無序狀態(tài)，無論是政策層面還是實踐層面，還存在一些難題，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)劃制訂、建設(shè)標準、服務(wù)規(guī)范、行業(yè)自律和市場監(jiān)管等還有待進一步加強。從居家養(yǎng)老服務(wù)看，資源分散，條塊分割，難以形成發(fā)展合力；從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)看，以社區(qū)為平臺的養(yǎng)老服務(wù)體系尚不成熟：從機構(gòu)養(yǎng)老看，機構(gòu)養(yǎng)老主要集中在床位增加上，在功能定位、專業(yè)服務(wù)等方面還有欠缺；從社會氛圍看，社會資金對養(yǎng)老服務(wù)項目問得少、看得少，大多是“望而卻步”，參與積極性不高。同時，受傳統(tǒng)觀念、宣傳不夠等影響，從事養(yǎng)老服務(wù)人員有低人一等的感覺，以致社會養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才普遍缺乏，行業(yè)整體還缺乏競爭力和發(fā)展后勁。
（五）財政扶持尚不全面，資金投入仍需加強
近三年來，江北區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)方面的財政投入（包括市級轉(zhuǎn)移支付）逐年遞增，其中2010年63.30萬元，2011年114.97萬元，2012年達到622.95萬元。主要投向高齡補貼、居家養(yǎng)老服務(wù)補貼、民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)補貼以及公辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)等養(yǎng)老服務(wù)投入，還存在扶持內(nèi)容相對單一、補貼標準有待進一步提高、以及擴大補貼范圍和政策受惠面的缺乏等問題。
（六）政策制度尚不健全，民間投資仍需引導(dǎo)
一是公辦與民辦錯位競爭。養(yǎng)老機構(gòu)二元化體制并行，公辦機構(gòu)往往優(yōu)先得到財政資金、土地等各種優(yōu)惠政策支持，民辦機構(gòu)無法在同一起跑線上與其競爭。同時，養(yǎng)老機構(gòu)定位分工不明，公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)以公益性為特征，提供基本養(yǎng)老服務(wù)，但很多公辦機構(gòu)在“保基本”的同時面向中高收入群體提供較低廉的自費服務(wù)，造成公共福利資源補貼錯位，還形成了與民辦機構(gòu)直接爭“客源”的局面。二是優(yōu)惠政策落實不到位。雖然市、區(qū)政府出臺了諸多扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的優(yōu)惠政策，但由于種種原因床位補助、稅費減免等優(yōu)惠政策落實難的情況還普遍存在。同時，資金籌集成本過高，民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展明顯受到土地、資金等要素瓶頸制約。諸如公建民營的處于公辦與民辦之間的養(yǎng)老機構(gòu)缺乏必要的政策依托，收費參照公辦機構(gòu)，但又要求自求平衡，受到成本高而收費低的“兩頭擠壓”，不利于其可持續(xù)發(fā)展。
三、江北區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展政策建議
據(jù)預(yù)測，到2015年，江北區(qū)老年人口將達5.3-5.5萬人，占全區(qū)戶籍人口比例將達到20％以上，步入中度老齡化社會。到2030年左右，全區(qū)老年人口比例或?qū)⑦_到30％，進入重度老齡化社會。老齡化的加速發(fā)展將導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)需求與日俱增，勢必給全社會的養(yǎng)老服務(wù)供給帶來沉重壓力與巨大挑戰(zhàn)。
（一）完善制度支撐，加快養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)
一是發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構(gòu)示范引領(lǐng)作用。公辦養(yǎng)老機構(gòu)要著重“保基本”，在保障城市“三無老人”、農(nóng)村“五保戶”集中供養(yǎng)的基礎(chǔ)上，重點向最低生活保障老人、高齡老人和重度殘疾等生活困難老年群體提供養(yǎng)老服務(wù)，確保公辦養(yǎng)老機構(gòu)的公益性，充分發(fā)揮其輻射帶動和示范引導(dǎo)作用。二是加快扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。切實貫徹落實扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的稅費減免、土地保障、融資補貼等各項優(yōu)惠政策，鼓勵社會資金興辦養(yǎng)老機構(gòu)，營造良好環(huán)境。三是推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)管理體制改革。積極探索推廣公辦民營、委托管理、服務(wù)外包等運行模式，完善管理機制，降低運行成本，提高服務(wù)水平。積極探索建立績效考評機制，在保障公益性的同時，允許自求平衡的養(yǎng)老機構(gòu)擁有部分自主定價權(quán)和適當分紅，增強其發(fā)展活力。
（二）推進資源整合，深化居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)
一是加快居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。依托城市社區(qū)、農(nóng)村敬老院和村級組織活動場所等設(shè)施資源，加大社區(qū)資源整合力度，盡快建立起多形式、全覆蓋的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力。依托“81890”等信息服務(wù)平臺，進一步普及便捷有效的養(yǎng)老服務(wù)求助和信息溝通渠道。二是不斷拓展居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。根據(jù)老年人不同的利益訴求和服務(wù)需求，探索建立嚴格、規(guī)范的服務(wù)制度，包括收費價格、服務(wù)時間、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)標準等，真正讓老年人享受到最好、最有效的服務(wù)。三是積極推進居家養(yǎng)老服務(wù)市場化。鼓勵企事業(yè)單位、社會團體、中介組織和個人參與養(yǎng)老服務(wù)，加大政府購買養(yǎng)老服務(wù)力度，提高補貼標準，逐步建立起連片輻射、連鎖經(jīng)營、統(tǒng)一管理的居家養(yǎng)老服務(wù)模式。
（三）充分發(fā)揮財政政策引導(dǎo)作用
結(jié)合“十二五”時期江北經(jīng)濟社會發(fā)展目標，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，切實加大對養(yǎng)老服務(wù)投入，用好增量，盤活存量，建立養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費動態(tài)保障機制。充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，完善和落實促進養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵和支持社會力量參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，研制開發(fā)老年產(chǎn)品，提供社會化的養(yǎng)老服務(wù)，滿足不同層次、不同類型的養(yǎng)老服務(wù)需求，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。注重社會參與的制度設(shè)計，為社會資金的介入“搭好臺”，除財政政策支持外，還要與金融、土地、人力資源等方面有機融合，引導(dǎo)企業(yè)、個人承擔(dān)必要的社會責(zé)任，引導(dǎo)社會資本定位于“立足公益、保本微利”的運作模式，探索可持續(xù)的社會化養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。
（四）突出財政資金重點投入方向
在居家養(yǎng)老層面，結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，進一步加強城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)，完善居家養(yǎng)老服務(wù)配套措施，增強生活照料、文化活動、體育健身、醫(yī)療護理、精神慰藉等服務(wù)功能，向老年人提供定點服務(wù)和上門服務(wù)，鼓勵對有需求的老年人實施家庭無障礙設(shè)施改造。在社區(qū)養(yǎng)老層面，重點建設(shè)老年人日間照料中心等設(shè)施，支持城鄉(xiāng)“老年之家”建設(shè)，努力達到城市社區(qū)基本覆蓋，農(nóng)村社區(qū)達到半數(shù)以上覆蓋等目標。在大力推進居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，相應(yīng)增加財政對養(yǎng)老福利事業(yè)的投入比例，大力推進養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，著重發(fā)展護養(yǎng)型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，根據(jù)本地實際情況和老年人口分布情況，合理規(guī)劃建設(shè)區(qū)域性的養(yǎng)老機構(gòu)，實現(xiàn)資源的有效整合。
（五）加強隊伍建設(shè)，提升養(yǎng)老服務(wù)水平
加強養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)，加大在崗培訓(xùn)力度，發(fā)展壯大社區(qū)志愿者隊伍，推動養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平穩(wěn)步提升。一是注重對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的培養(yǎng)和儲備。鼓勵和支持相關(guān)高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)和課程，加大專門人才培養(yǎng)力度，多渠道招聘“4050”、城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭、下崗失業(yè)人員等加入養(yǎng)老服務(wù)隊伍；借助職業(yè)技能培訓(xùn)中心和大專院校等平臺，對待崗和在崗的養(yǎng)老服務(wù)人員進行有計劃的培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平。二是建立服務(wù)人員資格準入制度。制定養(yǎng)老服務(wù)人員崗位職責(zé)，逐步實行持證上崗，并完善薪酬激勵機制，推進職業(yè)技術(shù)等級待遇制，并為他們創(chuàng)造良好的工作和發(fā)展環(huán)境，提升養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)化管理水平。三是大力發(fā)展社
日前,《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》正式對外發(fā)布。《意見》明確提出,“鼓勵探索開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”。具體操作辦法和實施計劃,有望明年一季度出臺并試點。這是我國政府部門首次明確提出“以房養(yǎng)老”模式時間表。作為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的“新模式”，我們應(yīng)積極把握政策導(dǎo)向，并結(jié)合寧波市及江北區(qū)的實際情況，進一步探索“以房養(yǎng)老”模式的配套政策和辦法。同時，根據(jù)我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，結(jié)合國家宏觀政策，進一步通過建設(shè)資金補貼、公建民營、稅費優(yōu)惠、政府購買服務(wù)等優(yōu)惠扶持方面下功夫，探索適合我區(qū)實際的養(yǎng)老服務(wù)新模式，大力推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。
江北區(qū)財政局課題組 課題組組長：李斌
課題組成員：章仁苗 戚戰(zhàn)烽（執(zhí)筆）
