王曉梅
預算管理和資產管理是增量管理與存量管理的關系，二者互為前提和基礎，既相互促進，又相互制約。預算管理和資產管理相結合是行政事業單位資產管理的基本原則，是實現財政科學化、精細化管理的客觀需要。2006年頒布的財政部35號和36號令，明確提出了行政事業單位資產管理應堅持預算管理和資產管理相結合的原則，為此，我們在實際工作中，進行了探索與實踐，進一步提升了行政事業單位資產管理水平。
一、推進預算管理與資產管理相結合的做法
行政事業單位資產主要靠財政預算安排實現，財政預算資金安排的規范性、科學性，直接影響了資產配置的合理性和公平性。資產管理是預算管理的一項基礎工作，通過資產管理工作，提供準確完整的資產統計報告和有關數據資料，作為編制部門預算、配置資產的依據，對深化預算管理改革、細化預算編制、提高預算編制的科學性有著積極的促進作用。預算管理是規范和加強資產管理，通過預算管理來調節、控制資產存量和增量，從源頭上控制資產的形成。
推進預算管理與資產管理相結合，對深化部門預算管理改革有十分重要的意義，我市財政部門著力抓好預算管理和資產管理相結合的基礎工作，主要做法是：
（一）成立了專門機構。
我市財政部門在2004年成立了行政事業資產管理機構，主要職責是：研究和制定行政事業單位國有資產管理制度，制定行政事業單位國有資產配置范圍和標準；對行政事業單位國有資產信息的統計和分析，建立資產配置動態管理系統；負責行政事業單位國有資產產權的設立、變動、撤消登記、組織清產核資；對行政事業單位國有資產的使用和處置審核批復，并對形成的收益進行監管等。
（二）建立健全制度。
為規范和加強我市行政事業單位國有資產管理，維護國有資產的安全和完整，合理配置資產，提高國有資產使用效益，保證行政事業單位履行職能，根據《行政單位國有資產管理辦法》（財政部令第35號）和《事業單位國有資產管理辦法》（財政部令第36號），結合我市實際，2007年由市政府批轉下發了《關于貫徹落實財政部行政事業單位國有資產管理辦法實施意見》，規范了行政事業單位國有資產使用、處置和日常管理。
為實現預算管理與資產管理相結合制定了與之相適應的預算管理和資產管理制度。2009年制定了《包頭市行政事業單位國有資產管理業務規程》，2010年又經反復修訂，規范了行政事業單位編制年度部門預算時申請財政資金購置資產的計劃編制、資產購建、處置、出租、出借、對外投資、國有資產收益管理、產權登記、資產評估核準和備案等工作程序。
為規范市本級行政事業單位國有資產處置行為，維護國有資產的安全和完整，合理配置和有效利用國有資產，保障國家所有權益，2011年和2012年研究制定了《包頭市本級行政事業單位國有資產處置管理辦法》、《包頭市本級事業單位對外投資管理辦法》、《包頭市本級行政事業單位資產配置標準》。為進一步加強行政事業國有資產處置管理，實現國有資產保值增值，確保處置收入全額上繳財政并納入預算管理，整理提出了《關于一步加強行政事業單位國有資產處置管理的意見》。
（三）開展了資產清查工作。
2007年在全市范圍內開展了行政事業單位國有資產清查，由市、旗縣區兩級財政部門按照行政隸屬關系負責組織單位資產清查工作。2009年在市本級進行了行政事業單位房屋、建筑物、土地等專項清查工作。
通過清查，基本摸清了資產情況，但在清查工作中發現資產管理存在的問題：一是家底不清，賬實不符；二是固定資產購置制度不健全，損失浪費現象較嚴重；三是單位固定資產管理責任不明確，資產處置程序不規范；四是國有資產有償使用管理松懈，收益流失嚴重。針對存在的問題，我們提出了改進措施：加強行政事業單位國有資產管理有關法律、法規宣傳力度；強化基礎管理，保障資產安全；建立定期清查制度，防止國有資產流失；加強國有資產有償使用管理，實現資產的保值增殖；建立資產動態管理信息系統，為預算管理提供可靠信息。
（四）開展了加強“國有資產有償使用”管理試點工作。
2008年至2009年在市本級的教育、衛生、體育系統及所屬固陽縣、青山區兩個縣區開展了加強“國有資產有償使用”管理的試點工作。在試點工作中，青山區將“國有資產有償使用”收益全部納入了預算管理，收入全部上繳區財政，支出由區財政在編制部門預算時按項目統籌安排使用，在推進預算管理與資產管理相結合上邁出了一大步。市本級對試點單位“國有資產有償使用”管理采取的是收益全部上繳財政，財政將單位上繳的收入按100%返還單位使用。通過試點工作，摸清了試點單位“國有資產有償使用”底數，發現了管理中存在的問題：一是思想認識不到位，使得資產購建的主觀性、管理的放任性、使用的無序性和處置的隨意性等問題時有發生；二是“國有資產有償使用”收益不按規定上繳財政，未納入預算管理，而是由單位自行決定開支；三是“國有資產有償使用”管理不規范，不經評估和審批，暗箱操作；四是產權歸屬不清，“國有資產有償使用”未經評估作價，隨意劃撥給實體使用，為產權糾紛留下隱患；五是多數單位“國有資產有償使用”投入經營后，不提或少提折舊、成本核算不實，水電費、維修費等由財政撥款列支，虛增收入和利潤；六是“國有資產有償使用”收益的支出嚴重向個人傾斜。
針對國有資產使用中存在的問題，我們在《包頭市行政事業單位國有資產管理業務規程》中，提出了行政事業單位對于國有資產出租、出借、對外投資等使用行為，均需按照規定程序報經財政部門批準，規定了國有資產使用收益要上繳財政并納入預算管理，嚴格按照規定標準和項目列支。
（五）2009年至2010年在市本級和10各旗縣區分別建立、實施了行政事業單位資產信息管理系統，基本實現了固定資產動態管理。此后，市本級每年通過信息系統，參與部門決算審核。2011年至2012年重新辦理發放了行政事業單位產權登記證。
（六）為全面摸清事業單位公務用車數量、結構、分布及配備、使用情況，規范事業單位公務用車配備使用管理，完成了公務用車清查工作任務。全市在清查范圍內配備車輛的事業單位（以下簡稱“單位”）共534戶，共配備車輛2416臺，其中，有編制1795臺，無編制835臺。為今后預算安排合理配置、使用公務用車摸清了底數。
二、推進預算管理與資產管理相結合存在的問題
推進預算管理與資產管理相結合，在實際工作中遇到許多障礙和問題，一是相關部門和單位對預算管理與資產管理相結合的必要性和重要性認識不足。各部門和單位普遍存在“重錢輕物、重購輕管”現象，資產管理分工不清、職責不明，工作難以落實。二是部門預算管理與資產管理脫節，造成資產購建、使用、處置與部門預算管理兩張皮現象。單位僅從自身發展考慮，爭資金、爭項目、爭資產，單位間資產配置苦樂不均現象嚴重，同時現行體制制約了資產整合與共享。三是相關的制度和辦法滯后。尚未建立科學合理的資產配置范圍和標準體系，使得預算管理與資產管理相結合工作缺乏依據。四是相關部門對預算管理與資產管理銜接還未形成共識，雖然制定了資產配置標準，在資產配置預算編制工作中缺乏有效流程，難以發揮作用。五是增量資產配置與存量資產管理之間信息不對稱。雖然在全市建立實施了行政事業單位資產管理信息系統，基本實現了動態監管，但還未實現與預算編審、政府采購的有機結合，難以有效避免資產重復購置、超編制、超標準購置等問題。六是缺乏績效考核機制。資產形成后歸單位無償占有和使用，尚未建立資產績效考評指標體系，缺乏對單位資產管理的績效考核制度。財政部門在編制部門預算時，除了考慮單位行使職能需要外，還應結合單位資產管理是否規范透明，資產使用效率高低等因素。
三、推進預算管理與資產管理相結合思路
預算管理與資產管理相結合，能夠準確核算政府行政成本和事業成本，促進公共行政管理體制和事業單位體制改革，深化部門預算改革，合理配置資源，提高資產使用效率。今后，我們還需加強學習，理清思路，完善制度，努力探索資產管理模式，推進預算管理與資產管理相結合。
（一）提高預算管理與資產管理相結合的必要性和重要性認識。
各級政府、財政、建設部門和單位要加強學習，進一步提高認識，強化領導，明確職責，轉變“重資金、輕資產”、“重購建、輕管理”的思想觀念，在資產管理全過程改進和提高，努力推進預算管理與資產管理相結合工作。
（二）建立健全行政事業單位資產配置范圍和標準體系。
一是要以部門預算改革中心，以實現財政預算的精細化、科學化為目標，按照降低成本、提高效益、公開透明、便于管理為原則，制定和完善資產配置標準，實現資產配置公平、公正、合理。 做好重要資產與大型資產的配置工作。配置重要的、專業性較強和大批量的設備應進行專家論證，對配置的必要性、設備技術標準需求、行業配置規定、市場價格等資料進行逐級審核、論證并實地查看。
二是規范資產配置的運行機制。實際工作中，行政事業單位購置資產經費來源渠道不同，但都應納入管理，實行統一的配置標準、方法、和審批程序。財政部門內部科室要從財政工作全局出發，克服部門利益、把資產管理和預算管理銜接作為編制部門預算的前提和重要補充，明確財政部門內部各科室的職責范圍，加強科室之間的協調配合，推動財政工作的深化改革。
（三）充分利用行政事業單位資產管理信息系統。
要充分利用資產管理信息系統的資產動態數據，將資產預算納入部門預算管理體系中，逐步完善資產管理與預算管理有機結合的途徑和方式，以存量制約增量，以增量調整存量，推動資產配置與預算管理相結合，實現資產的合理配置和有效利用。
（四）加強國有資產使用管理。
國有資產使用管理包括出租、出借、對外投資管理。應盡快出臺行政事業單位國有資產出租、出借、對外投資管理辦法，嚴格申報、審批制度，規范行政事業單位國有資產使用的各項活動，防止國有資產流失、維護國有資產權益，實現保值增值。實行收支兩條線管理，將國有資產使用收入全部上繳財政，支出按部門預算管理項目安排使用，實現真正的綜合財政管理。
（五）做好資源整合工作。
通過調查，研究制定行政事業部門和單位資產整合與共享的辦法，利用資產管理信息庫有關數據，逐步實現閑置資產統一調配和處置，做好預算管理與資產管理相結合工作。
（六）堅持資產定期清查工作。
部門和單位通過開展行政事業單位資產清查工作，全面了解和掌握資產使用狀況、利用效率、完整程度以及使用和處置情況，為細化預算編制、研究出臺管理辦法提供依據。
（七）加強國有資產處置管理。
按照規定的處置程序和辦法嚴格處置審批，要提供中介機構的評估、審核報告，特別是對土地、房屋建筑物、車輛、大型設備等重點資產的處置要要研究出臺專門文件，進一步規范審批程序。資產處置收入要納入財政專戶，嚴格執行收支兩條線管理辦法，納入財政預算，統一管理。
（作者單位：包頭市財政局）
