摘要：隨著我國城市化進程的不斷加快，焚燒發電作為一種城市生活垃圾新興的處理方式，逐漸被人們所認識。采用焚燒發電不僅可以有效地解決城市生活垃圾帶來的環境問題，并且能夠帶來豐厚的經濟利益，因此該技術的應用有著一定的積極意義。本文通過分析目前被廣泛采用的垃圾焚燒發電BOT模式中存在的風險，對政府和項目公司所要承擔的風險分別進行重點研究，并針對這些風險提出合理有效的應對策略。
關鍵詞：BOT 垃圾焚燒發電 風險
垃圾焚燒發電是一種以城市生活垃圾作為燃燒介質，并且使用特殊的垃圾焚燒設備，利用垃圾焚燒產生的熱量進行發電的一種處理方式。隨著國家對環境保護問題越來越重視，要求生活垃圾處理向更技術化、產業化發展，從而實現我國城市生活垃圾全面無害化處理，這使得垃圾焚燒發電漸漸被許多城市作為處理生活垃圾的一種首選方式。近年來，各地建設垃圾焚燒發電廠的融資模式也隨著經濟發展有了改變，從政府出資運營到逐漸的引入市場機制，吸收社會的資本，采用了更為高效的BOT項目的運作方式。這種改變對政府和項目運作公司都是利益與風險并存，垃圾焚燒發電的特殊性導致了BOT項目的風險性大大增加，這就要求政府和項目公司在采用BOT項目模式時必須對項目風險進行全面的剖析，采用相應的對策，使風險導致的損失降低到最小。
一、垃圾焚燒發電的風險
在城市生活垃圾的處理中，由于焚燒垃圾發電項目自身具有投資高、技術復雜、資金回收慢、風險高的特點，并且在我國城市生活垃圾處理方式中，自身在技術研究與應用中起步比較晚，加上政府財力不足等原因，使得借助和引進國外技術，吸收民間資本，采用BOT模式成為發展城市垃圾焚燒發電項目的一種較為流行的方式。但是，目前在各大城市中建設的垃圾焚燒發電項目都存在著許多問題，也有著許多失敗的、影響十分不好的項目例子。因此，如何合理分擔和防范垃圾焚燒發電BOT項目中的風險，是政府和項目公司急需研究應對的問題。在BOT項目眾多的風險中，一般認為決策風險、政策法規風險、垃圾供應風險、費用支付風險等應由政府承擔，而技術風險、工程變更風險、運營與維護風險等應由項目公司承擔。本文分別對雙方所要應對的風險進行分析，提出相應的防范應對策略。
二、垃圾焚燒發電BOT項目風險分析
（一）政府承擔的風險分析以及對策研究
1、政府決策風險。在政府承擔的風險分析中，決策風險是其中重要的一項。由于政府的決策不當，導致了很多垃圾焚燒發電BOT項目不能取得預期的效果。由于焚燒發電是一種新的垃圾處理方式，但是在我國大部分地區居民并不了解，加上政府的宣傳教育不夠、信息的不對稱，使得大部分居民認為在焚燒垃圾的過程中就會產生嚴重的環境污染，因此對這項工程技術的建設持反對的態度。政府在建設焚燒發電廠時，前期的論證不夠細致、選址不當、環評未能取得周邊居民的肯定等等，都會影響到后續項目的運營。因此在制定決策時，就需要政府吸收國內外成功項目的經驗，對項目建設的選址、技術要求、環保指標、收益指標進行嚴格的論證，特別是要減少周邊居民的疑慮，環評工作要細致認真，實事求是。另外政府在工作中需要提高行政效率和工作透明度，以社會公眾的公共利益出發，減少群體性事件的發生。
2、政策法規風險。由于現階段我國法律法規不完善，政府在出臺政策時隨意性大，難以保證延續性，如果政策或法規后續發生變更，這就會影響政府方與項目方簽訂的協議，使得項目公司的收益受到了影響，這當中可能造成項目建設工期延誤、項目公司運營的成本增加，這都可能需要政府對項目公司的損失做出賠償。因此，為防范此風險，減少政府的損失，政府在制定特許經營協議時，要充分考慮特許經營期間政策或法規變更的可能性，在協議中規定中留有余地和變更的空間，盡可能減少對項目公司的影響。政府還應有針對性地建立相應的監督機制和保障機制，確保不會由于政策或法規的變更影響到項目的正常運營。
3、垃圾供應風險：主要是由政府方提供的生活垃圾數量和質量與協議數值不一致，達不到協議要求，使得項目公司的成本增加，收益減少。在研究我國城市生活垃圾中可以發現，由于我國大部分地區還未能實現垃圾分類處理，使得城市生活垃圾存在含水率比較高，熱值低，處理飛灰大的特點。政府如果不能很好的把握這些特點，很容易造成提供的垃圾數量達標而質量不達標的情況，因此政府需要根據生活垃圾的特點進行有針對性的對策處理，降低這種風險的存在。具體的措施是：政府方在運作垃圾焚燒發電項目之前，需要對城市生活所提供的垃圾數量以及熱值進行科學的分析評估，確定供應垃圾的數量以及質量方面的基準值，并在特許經營協議中明確規定。此外，政府部門還需要開展垃圾分類工作，這樣可以為焚燒發電項目提供穩定高質量的垃圾，并減少環境污染。
4、費用支付風險。由于目前大部分城市生活垃圾處理都由政府補貼部分費用，項目公司主要收入由政府補貼和垃圾焚燒發電賣電的收入構成。因此，在防范費用支付風險時，就要求政府在支付補貼費用時，需要制定出合理的補貼標準，并對項目公司處理的垃圾量進行有效的統計，防止項目公司虛報處理量騙取補貼的行為。
（二）項目公司承擔的風險分析以及對策
1、技術風險。由于在我國大部分地區對城市生活垃圾并沒有進行具體的分類，這就使得城市生活垃圾具有高灰分、高水分、熱值比較低的特點，而項目公司一般都有引進的國外先進技術和設備，如果不經過改造，在應用中過程中這些設備并不能很好地適應我國城市生活垃圾的特點，導致了項目公司運營成本增加。因此，項目公司引進國外先進技術和設備之前，需要對當地的生活垃圾進行數據分析，根據具體的生活垃圾特點制定相適應的技術參數，從而引進最符合當地特點的技術和設備，減少由于設備不符而導致的損失。
2、工程變更風險。工程變更是建設項目實施過程中的基本特征。項目公司在建設項目的執行過程中，存在大量的工程變更，既有傳統的以工程變更指令形式產生的工程變更，也包括由政府更改設計或要求以及不可抗力等因素被動形成的工程變更。工程變更對項目公司有著巨大的影響，通常導致建設項目工期延誤、投資增加、時間成本增加以及勞動力和機械效益損失等。這就要求項目公司在建設過程中，加強合同和協議的管控，對工程變更簽署相應的條款規定，一旦發生工程變更，要嚴格執行合同規定，區分責任，必要時可通過法律等手段追討工程變更所造成的損失。
3、運營與維護風險。項目公司在運營中主要面臨污染物排放不達標，運行過程中發生安全事故，設備維護時間過長或維護不當導致設備故障等問題，這些都會對項目公司的成本和收益造成影響。應對運營與維護期間存在的風險，項目公司一是應該按照更嚴格的污染物排放標準運營項目，加強排放物的監測；二是加強運營管理，杜絕安全事故的發生；三是對整個設備運行加強監控，發現問題及時處理解決。
三、總結
本文通過分析我國城市垃圾焚燒發電BOT項目存在的風險，對當中應由政府承擔的風險和應由項目公司承擔的風險分別進行研究，分析目前雙方存在的主要問題，提出了應對策略，從技術上盡可能的規避或減少風險帶來的損失。但垃圾焚燒發電BOT項目在我國仍然處于起步階段，與國外成熟的建設運營項目相比還有很多的不足。我們在引進國外先進技術和設備的同時，更要結合自身特點，進行大膽的改革嘗試。政府和項目公司在簽訂特許經營協議前要慎重地分析所要面臨的所有風險，而不僅僅局限于本文所提到的風險，才能最大限度地保證垃圾焚燒發電BOT項目的順利實施。
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作者：黃文通
