長期以來，財政預算公開因不及時、不透明、難讀懂而飽受詬病。相比前幾年的財政預算公開“半遮半掩”的情況來看，近兩年的政府預算公更顯得積極主動。即便如此，政府預算公開還不夠細化，與公眾的期望仍存在一定的差距。
近日，“兩會”召開在即，財政預算公開又成為公眾關注的焦點。在廣州市人代會上，不少代表反映預算太多、太專業，還是看不懂。對此，廣州市人大代表張南寧建議，可在預算審查前考慮引入會計師事務所、商業核算審計機構等第三方機構，協助代表們做好預算審查工作。對此，有業界人士指出，應將第三方審計機構引入財政預算的執行階段，而不應僅停留在幫助代表們做好預算審查階段。
那么，政府預算審計是否有必要引入第三方機構?其阻力何在?第三方機構又該如何進行履職?對此，本報記者采訪了業界人士。
“第三只眼”審計模式可打破“同體審計”怪圈
目前，我國的預算審計主要由國家審計機關負責，但國家的審計機關對政府預算進行審計不免帶有濃厚的政府內部監督色彩，既要監督政府又要受政府領導，自己做事，自己評價，這種“同體審計”模式不僅難以讓人信服，也隱藏著審計風險。
不少業界人士認為，探索引進第三方審計，形成用“第三只眼”審計的模式，是打破“同體審計”的好辦法。可倒逼政府制定量化、可行的財政資金的績效目標，也將有助于增加政府財政資金管理的科學性與公開性，提高政府理財的民主性與社會參與性，力求以“最正確、最低成本的方式”做“有效的事情”， 使政府的財政資金運作情況公開化，提高了公眾的監督職能，從而提高了政府的工作效率。
資深注冊會計師、南通市注冊會計師協會副秘書長劉志耕在接受《財會信報》記者采訪時指出，從此前由國家審計機關對各級政府預決算審計的情況來看，絕大多數都是由財政部門與審計部門通過溝通、協商、平衡并最終達成“和諧”的結果，而最終出具的審計報告最多提幾條不痛不癢的問題。
“所以，由國家審計機關實施對政府的預決算審計，國家審計機關幾乎沒有獨立性可言，多年來的審計結果也已充分證明這一點，這種自我監督、自我評價的方法功效甚微。因此，很有必要引入第三方實施審計。”劉志耕說。
廣東省人大代表、立信羊城會計師事務所副所長鄧中青指出，應對所有部門的預算進行審計，而政府重大采購、政府投資、政府性負債、轉移支付資金等項目以及基層預算單位的“三公經費”等，則應重點審查。
實際上，目前由國家審計機關負責的政府預算審計，不僅存在“同體審計”的問題，其審計范圍也受到限制。以廣東省為例，《廣東省預算執行審計條例》是從2009年開始實施的，從最近幾年情況看來，省里對預算執行審計范圍較小，前三年審計廳只選了25個部門單位，
“如果按照這種速度審計，可能10年也難以把部門全部審計完。”鄧中青說。
對此，業界人士認為，財政預算基本上是在花納稅人的錢，錢究竟流向何處，納稅人應該有知情權。財政預算公開總是遮遮掩掩，這讓納稅人很受傷。雖然國家審計機關對財政預算的執行情況進行審計，但其大多采取抽查形式，這種力度是遠遠不夠的。以政府購買服務的形式引入第三方審計，并考慮在預算執行的各個環節進行跟蹤審計，這能夠從制度上保證財政預算的公開、透明，也能給納稅人一個合理的交代。
引入“第三方審計”阻力大
從財政預算公開、透明的角度來看，財政預算引入“第三方審計”的意義重大。但就目前來看，該制度的推行阻力也很大。
業界人士表示，雖然許多資料、數據和文件是來自于被審計單位以及政府主管部門，但被審計單位和政府部門提供什么樣的數據、資料和文件，該第三方審計機構或許也只能接受，除非有法律的規定：如果被審計單位不提供或者提供不完全的資料和數據，將要面臨法律的制裁。
從現行法律看，《審計法》第三十二條規定，審計機關進行審計時，有權檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料和資產，被審計單位不得拒絕。“審計機關”擁有這樣的權力，而第三方，不屬于《審計法》所定義的“審計機關”。因此，第三方是否能圓滿完成委托方審計任務，讓人懷有疑慮。第三方審計國內沒有現成模式可循，在實踐中需摸索前進。
在劉志耕看來，“第三方審計”在推行過程中的阻力主要來自于政府本身。由于政府的預算情況要由社會審計組織實施，而社會審計組織應該不會像國家審計那樣那么容易溝通、協調及和諧，這將是形成推行“第三方審計”阻力的原因所在。
實際上，在實施“第三方審計”的同時，應該結合預決算公開制度的實施和推進。如果能夠出臺和規范對預決算公開的相關制度及要求，如：政府預決算究竟應該公開那些內容?以什么口徑公開?公開到什么程度?這些工作完全可以在委托注冊會計師審計前向注冊會計師提出相關要求，并由注冊會計師完成對公開信息和數據的審計、匯集工作。
山東大明聯合會計師事務所注冊會計師劉玉泉在接受《財會信報》記者采訪時指出，財政預算引入“第三方”審計對國家、對公眾，對事務所來說都是好事，對于事務所來說，該制度的實施有利于增加業務量，但也涉及增加審計費用的問題。對于增加的審計費用，希望不要用納稅人的錢，增加的支出可以從政府公務人員縮編、公車改革、經費調整中省出來。
劉玉泉認為，第三方機構參與政府預算的審計沒有多大難度，無非就是進行程序性審核。簡單地說，就是把編制的預算從頭到尾審查一遍，看有沒有遺漏、重復、差錯、依據是否充分合理。大體上，這類業務屬于執行商定程序的審計項目，涉及內容可能更加細致，比如普通審計業務要求的是公允性，這類業務可能更加側重準確性。
制定預算審計工作指引 提高審計人員整體素質
目前，我國亦無關于第三方機構審計政府預算的相關規定。
劉志耕指出，在我國委托第三方實施對政府預決算審計，這第三方毫無疑問應該是注冊會計師，這對注冊會計師而言屬于專項審計業務，但從目前我國注冊會計師的審計準則體系來看，還沒有完全適用于對政府預決算審計的審計準則、指南或指引，實施審計也只能參照相關審計準則執行。
“所以，如果真正委托注冊會計師實施政府預決算審計，由于預決算審計工作的重要性、特殊性和復雜性有別于其他專項審計工作，中國注冊會計師協會應該先行制定專門針對預決算審計的工作指引，以盡快在開展該項審計工作的初期指導注冊會計師實施好相關審計工作。”劉志耕說。
劉玉泉也認為，審計準則不可能面面俱到，只能從大類上、程序上予以規范，所以對審計人員的經驗要求較高。中注協可以對某類業務提供技術指引，可先在某地區試點，然后再逐漸鋪開。
“對于注冊會計師而言，實施政府預決算審計不僅需要全面掌握審計準則和針對預決算審計的審計工作指引等相關審計規范和要求，而且還要掌握《預算法》、《預算法實施條例》及其他相關法律法規及補充規定，務必全面掌握和熟悉預決算知識。由于政府預決算事關重大，關乎政府和群眾切身利益，所以，注冊會計師不僅要認真履行職責，而且還要嚴格遵守職業道德，確保圓滿完成任務。”劉志耕說。
但就目前來看，審計人員素質參差不齊，差別較大。對此，中注協應加強對審計人員的相關培訓和指導，除此之外，審計人員自身也應苦練內功，全面提升自己，能熟練處理在預算審計中遇到的各種問題。
劉志耕表示，由于預決算的專業性較強，所以，即使公開信息，但應該讓群眾能夠看得懂、看明白，因此，對公開的信息還應該適當將預決算業務及審計中所涉及的專業性較強的語言和文字表達通俗化、平民化，當然，關心預決算的群眾也應該學點預決算的專業知識，同時政府也應該宣傳、普及預決算的相關知識，只有這樣，才能使得預決算制度的公開及審計制度落到實處，才能讓“第三方審計”和預決算公開真正起到作用。
作者：丁靜
