【摘要】隨著我國政府生態(tài)轉移支付規(guī)模的逐漸擴大，政府生態(tài)轉移支付績效審計工作的開展顯得日趨重要。本文以PSR（壓力-狀態(tài)-響應）模型框架為基礎，探索構建出了具有一般性質的生態(tài)轉移支付績效評價指標體系。
【關鍵詞】政府生態(tài)轉移支付 績效審計 環(huán)境優(yōu)值模型
一、政府生態(tài)轉移支付績效審計研究現(xiàn)狀
1. 生態(tài)轉移支付主要分為項目式和一般性生態(tài)轉移支付。前者如天然林保護工程、退耕還林還草工程，后者如重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付。項目式生態(tài)轉移支付的資金使用被限定在一個專門的生態(tài)保護項目上，一般性生態(tài)轉移支付的資金使用則不受限制，只要用于生態(tài)建設和民生發(fā)展，都是合理的。
2. 我國的天然林保護工程從1998年開始試點，2000年全面開展，一期工程從2000年到2010年，一期工程完成后立即開展第二期工程。對于天然林保護工程績效評價的早期研究，指標的設置比較單一，缺乏全面性。隨著研究的發(fā)展成熟，指標體系也越來越綜合、完善，周少舟（2008）將天然林保護工程的評價分為工程實施與政策執(zhí)行情況、森林資源變化、社會效益和經濟效益四個方面；國政（2011）選取了生態(tài)效益指標34個、經濟效益指標13個和社會效益指標11個作為西南地區(qū)天然林保護工程的評價指標體系。
退耕還林還草工程與天然林保護工程同時起步，通過十幾年的建設，已取得明顯成效。貴州省林業(yè)科學研究院（2006）制定了《退耕還林工程綜合績效監(jiān)測與評價指標體系》，率先建立起省級退耕還林工程綜合效益監(jiān)測與評價網絡；國家林業(yè)局在2008 ~ 2010年陸續(xù)推出了《退耕還林工程社會經濟效益監(jiān)測與評價指標》、《中國北方退耕還林工程建設效益評價研究》、《退耕還林工程建設效益監(jiān)測評價》等，都對退耕還林工程設置了評價指標體系。
相較于項目式生態(tài)轉移支付績效審計，對于一般性生態(tài)轉移支付績效審計的研究還較少。財政部在2011年發(fā)布的《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》，對重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付的績效監(jiān)督構建了一個大體的指標框架，其中包括資金的管理、生態(tài)環(huán)境和地方基本公共服務的評價指標。
不同的項目式生態(tài)轉移支付績效評價中，指標的選擇具有較強的針對性，如天保工程績效評價指標中生態(tài)績效指標主要選擇森林資源指標，經濟、社會績效則是生態(tài)轉移支付的實施對林區(qū)社會經濟所產生的影響；退耕還林還草工程指標的設置，較為注重在農業(yè)生產、土地資源和森林資源方面。而一般性的生態(tài)轉移支付，則比較注重整體效益，指標的設置涵蓋生態(tài)、經濟、社會等方面。
3. 現(xiàn)有生態(tài)轉移支付績效審計指標體系的不足。一方面，只有少部分學者在研究中對生態(tài)轉移支付過程中資金的管理和監(jiān)督設置了指標，如李萍（2007）在運用平衡計分卡進行天保工程效益審計時設置了財務層面的指標，周少舟（2008）提出了工程實施與政策執(zhí)行情況指標。很多學者在研究過程中卻忽略了對資金績效的評價。眾所周知，政府生態(tài)轉移支付資金投入屬于政府支出，對資金績效進行評價亦是對政府行為的監(jiān)督。另一方面，項目式生態(tài)轉移支付績效評價指標體系的構建缺乏綜合性；而一般性生態(tài)轉移支付由于在我國的發(fā)展時間不是很長，指標體系的構建也還不成熟，需要完善。
二、政府生態(tài)轉移支付評價指標體系的構建
1. 指標體系的構建原則。①系統(tǒng)全面性原則。指標體系應能夠全面系統(tǒng)地評價政府生態(tài)轉移支付的實施所帶來的效果，要能夠涵蓋生態(tài)轉移支付影響范圍的方方面面。②可行性原則。所構建的評價指標體系應具有較強的實踐性和可操作性。③靈活性原則。評價指標體系在實際應用中應具備一定的靈活性，方便運用在不同時期、不同地區(qū)、不同特點的生態(tài)轉移支付項目當中。④可比性原則。設置評價指標的目的是要對所評價主體進行客觀公正的評價，要有比較才能鑒別好壞。指標的可比性包括對同一對象不同時期的縱向比較和對不同對象同一時期的橫向比較。
2. 指標體系的構建。《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法（2012）》第六條指出：享受轉移支付的政府和有關部門要切實增強生態(tài)環(huán)境保護意識，將國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付用于保護生態(tài)環(huán)境和改善民生。因此，本文從生態(tài)環(huán)境、經濟發(fā)展、公共服務、財務指標四個方面進行指標體系的構建。
（1）生態(tài)環(huán)境指標。生態(tài)經濟合作發(fā)展組織（OECD）在其《環(huán)境主要指標2008》中，將環(huán)境評價的內容主要分為污染問題和自然資源，其主要指標如下表：
本文結合財政部2011年頒發(fā)的《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》中的生態(tài)環(huán)境評價指標，選擇評價的污染問題包括空氣質量、三廢排放和水質量，自然資源包括森林資源、土地資源和生物多樣性。PSR框架下相關評價指標見表2。
（2）經濟發(fā)展指標。生態(tài)轉移支付的一個目標，是要達到地區(qū)間的財政均衡，因此地區(qū)經濟發(fā)展的評價在生態(tài)轉移支付績效審計中是很有必要的。經過馬歇爾（Alfred Marshal）和林德赫爾（Lindheal）等各國經濟學家的努力，常規(guī)的經濟指標已經形成了一個完整的體系。本文主要選擇經濟總量和發(fā)展速度兩個方面做評價。評價指標如表3。
在接受生態(tài)轉移支付的區(qū)域中，大多數(shù)是經濟欠發(fā)達地區(qū)，存在著財政收入不平衡的問題。在《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》中，財政缺口是生態(tài)轉移支付核算辦法的一個很重要的因素。財政缺口既能反映一個地區(qū)的財政能力，又能影響生態(tài)轉移支付資金，是一個很好的評價指標。因此，本文選擇財政缺口作為地區(qū)的經濟壓力指標。
（3）公共服務指標。本文主要從居民生活、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障四個方面評價地區(qū)的公共服務水平（見表4）。
（4）財務指標。對政府生態(tài)轉移支付資金的監(jiān)督管理是政府生態(tài)轉移支付績效審計的一個重要環(huán)節(jié)。生態(tài)轉移支付的資金是通過上級政府撥付，逐級往下分配，各級政府不得截留、擠占和挪用。資金的管理包括資金的到位情況，預算管理的執(zhí)行、控制評價。資金到位率主要反映資金的撥付情況、資金的使用是否違規(guī)、選擇資金使用合規(guī)率作為指標。投入產出比主要反映政府生態(tài)轉移支付的投入產出關系。由于生態(tài)轉移支付項目繁多，資金投入不容易匯總，產出也不容易衡量，因此本文使用林業(yè)重點工程投入與產出來計算政府生態(tài)轉移支付的財務績效。財務指標見表5。
三、政府生態(tài)轉移支付綜合績效評價
本文采用李山梅（2006）研究的環(huán)境優(yōu)值模型作為公共環(huán)境項目績效審計評價方法。環(huán)境優(yōu)值是一種綜合的環(huán)境績效評價指標，是通過對國家或地區(qū)的水質（地表水、地下水）、大氣、土壤等諸多環(huán)境指標的綜合、持續(xù)考查及預測，計算環(huán)境優(yōu)值，當其持續(xù)為“0”時，則環(huán)境友好、環(huán)境最佳。環(huán)境優(yōu)值模型公式如下：
[U=i=1nωiFi-ViBi2] （1）
其中：[Fi]表示每類環(huán)境質量評價指標監(jiān)測數(shù)；[Vi]表示理想標準值；[Bi]表示可取值上下限范圍。
陳佳穩(wěn)（2010）將環(huán)境優(yōu)值模型改進為考慮GDP的模型，如下所示：
這一改進模型最理想的是 GDP 越高，環(huán)境優(yōu)值越小。
因為本文采用的指標體系是環(huán)境、經濟、社會與財務各項綜合的指標體系，所以對環(huán)境優(yōu)值模型進行改進：
U0=U2×（U1+U3+U4） （3）
該模型將環(huán)境、經濟、社會和財務分為四個子系統(tǒng)，根據式（1）得到各子系統(tǒng)的環(huán)境優(yōu)值，將經濟子系統(tǒng)的環(huán)境優(yōu)值與其他三個子系統(tǒng)的和值相乘，即得整個系統(tǒng)的環(huán)境優(yōu)值。
本文選取寧夏回族自治區(qū)作為評價對象，各項數(shù)據具體如表6。其中，指標數(shù)據來源于《中國統(tǒng)計年鑒2011》和《寧夏統(tǒng)計年鑒2011》；指標的標準值來源于“十一五”規(guī)劃、寧夏地方規(guī)劃和目標以及國家水平；指標權重根據層次分析法（AHP）計算獲得。在計算過程中，因某些指標為極小型指標，故將其進行特殊化處理（取反或用1減去）。根據公式計算得寧夏回族自治區(qū)2010年環(huán)境優(yōu)值為U0=1.78×10-2。同樣，可以求得2008年與2009年的環(huán)境優(yōu)值，分別為2.12×10-2和2.62×10-2。由此可見，2010年寧夏回族自治區(qū)的生態(tài)轉移支付績效最優(yōu)。
【注】本文系教育部人文社會科學研究項目“政府生態(tài)轉移支付績效審計框架與方法研究”（項目編號：11YJA630054）及山東省軟科學項目“山東省能源行業(yè)生態(tài)績效評價研究”（項目編號：2013RKB01133）的階段性研究成果。
主要參考文獻
1. 財政部.國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法.財預［2011］428 號，2011-07-19
2. 周少舟.天然林資源保護工程效益評價.中國林業(yè)科學研究院博士論文，2008
3. 李山梅.環(huán)境績效審計研究——兼評礦業(yè)城市環(huán)境問題.中國地質大學（北京）博士論文，2006
4. 陳佳穩(wěn).公共環(huán)境項目績效審計評價指標研究.中國地質大學（北京）碩士論文，2010
【作 者】
梁 星（教授） 徐 敏
【作者單位】
（山東工商學院會計學院 山東煙臺 264005 山東師范大學管理科學與工程學院 濟南 260000）
