會議明確指出加快編制政府資產(chǎn)負債表，讓政府資產(chǎn)負債表走向前臺。
全國和地方資產(chǎn)負債表編制被正式“定調(diào)”。
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進部門信息共享。”這段表述讓業(yè)內(nèi)人士對未來充滿期待。
期待真正的資產(chǎn)負債表
有業(yè)內(nèi)人士稱，每年有數(shù)千億元的政府應付工程款尚未納入國家審計署的地方政府債務統(tǒng)計口徑，這成為更突出的風險點。實際上，這正是編制全國和地方資產(chǎn)負債表可以解決的問題。
目前，我國的預算會計體系呈現(xiàn)出分散化、碎片化特點。而且，長期以來，我國基于現(xiàn)金制為基礎的財政總預算會計對資產(chǎn)、負債的核算較為簡化，尤其是貨幣性資產(chǎn)負債、非流動資產(chǎn)、非流動負債未納入政府總會計核算范圍。
而編制全國和地方的資產(chǎn)負債表恰恰有利于全面反映政府的資產(chǎn)、負債、成本等綜合財務狀況與運營情況，以滿足政府財政管理乃至政府管理需要。
因此，其重要意義已經(jīng)十分凸顯。不過，關于如何編制資產(chǎn)負債表，目前還存在很多不同的聲音。
中南財經(jīng)政法大學政府會計研究所所長張琦堅持認為，編制真正意義上的資產(chǎn)負債表就是要將預算會計進行剝離，將權責發(fā)生制引入到財務會計系統(tǒng)中，使資產(chǎn)負債表通過會計確認、計量、記錄、報告來進行生成。
“通過嚴格的確認與計量程序生成的資產(chǎn)負債表才是真正意義上的會計報表，才能保持嚴格的證賬表關系以及數(shù)據(jù)之間的勾稽關系。”張琦說，按照這種方法來操作的話，報表中的任何數(shù)據(jù)都能通過會計憑證找到出處，從而保證數(shù)據(jù)的相關性和可靠性。
在目前的會計系統(tǒng)不足以支持編制全國和地方的資產(chǎn)負債表時，我們被迫采取統(tǒng)計的方式，在對經(jīng)濟事項進行計量的時候采取收付實現(xiàn)制，到了年末再按照權責發(fā)生制對報表進行調(diào)整。
但是，通過這種方式來形成的資產(chǎn)負債表沒有依靠準確的、自成體系的、科學的會計系統(tǒng)，因而在報表使用上要大打折扣。
業(yè)內(nèi)多位專家表示，長期來看，需要制定一套完整的政府會計準則體系，包括政府資產(chǎn)準則、政府負債準則、政府成本準則以及關于特殊事項的準則體系等。對于政府資產(chǎn)負債表的要素、要素的確認以及如何將這些要素納入資產(chǎn)負債表等，也要制定一個規(guī)范。
如此一來，也就選擇了“雙系統(tǒng)”的政府會計體系，既保留傳統(tǒng)的基于收付實現(xiàn)制的預算收支報告，用于反映預算的結余和赤字，同時提供包含資產(chǎn)負債表在內(nèi)的基于權責發(fā)生制的政府綜合財務報告，用于反映政府的運行情況。
這種政府會計改革目標當然是比較理想的。但是，實務界認為雙系統(tǒng)的改革成本較高，因為要對政府信息系統(tǒng)進行調(diào)整。
為了保證財務系統(tǒng)與預算系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，預算管理體制可能也會發(fā)生變化，所以大家已經(jīng)預設改革成本較高。
上述業(yè)內(nèi)人士認為，但凡改革都會有成本，但如果為了節(jié)省成本而按照非會計的方式去走捷徑， 從長遠來看，這會對政府財務信息的質(zhì)量產(chǎn)生不良影響，對信息使用者在防范風險、地方管理方面產(chǎn)生誤導。更為合適的做法是，在改革推進過程中，逐步地去消化改革成本，提升改革的成效。
需規(guī)范持續(xù)的改革思路
改革成本高將成為編制全國和地方資產(chǎn)負債表的一個阻礙。其實，改革面臨的問題不止這一個。
從學術界的交流來看，他們更多的是在關注政府會計改革的路徑、動力、概念框架等宏觀方面的研究，而對于政府資產(chǎn)、政府負債、政府運行成本等微觀方面則研究得較少。
就負債而言，有專家認為，當前我國編制權責發(fā)生制政府資產(chǎn)負債表最重要的意義是提供規(guī)范我國地方政府性政府管理的技術基礎，而政府負債的確認和計量就存在很多難題。
按照2002年世界銀行經(jīng)濟學家漢娜提出的“財政風險矩陣法”，可以從兩個維度對政府債 務進行分類：一個維度是將政府債務分為顯性債務和隱性債務。
顯性債務也稱法定債務，即為法律或合同所確認的債務，隱性債務也稱為推定債務，即政府因公共利益或政治壓力而承擔的債務，俗稱“兜底責任”。另一個維度是將政府債務分為直接債務和或有債務，直接債務是指在任何情況下都存在的債務，或有債務是指在特定事件發(fā)生時才存在的債務。這二維分類相互交叉形成四種類型的政府債務。
廈門國家會計學院高級講師劉用銓表示，上述四種類型債務中，哪些政府債務需要確認計量、哪些政府債務需要披露，是編制政府資產(chǎn)負債表所面臨的重要難題。另外，政府債務披露的政策性和敏感性也較強。
按照國際慣例，顯性債務不管是直接債務還是或有債務都需要確認計量，隱性（推定）直接債務如社會養(yǎng)老金缺口應當披露，至于隱性（推定）或有債務則可以不納入政府資產(chǎn)負債表范圍。
然而，這并不意味著應該確認的債務就可以進行確認。比 如，應當在資產(chǎn)負債表內(nèi)確認、計量政府雇員養(yǎng)老金，這屬于政府法定直接債務。但是，對該項目進行計量又涉及許多保險精算的技術難題。
張琦認為，我國可以嘗試著從解決問題的思路出發(fā)來一步步推進改革。比如，要弄清楚地方政府債務有多少，那么，就可以去研究債務的范圍、類型與債務的主體等。從解決償還問題的角度出發(fā)，就可以去研究政府哪些資產(chǎn)能用于償還債務、哪些不能用于償還債務，從而延伸研究政府的資產(chǎn)，并嘗試性地采用會計手段計量政府資產(chǎn)。
多位專家表示，十八屆三中全會對政府會計改革已經(jīng)定調(diào)，但他們強調(diào)需在此后形成規(guī)范的持續(xù)的改革思路。所謂“規(guī)范”就是要按照會計既定的原則和理念來形成資產(chǎn)負債表；所謂“持續(xù)”就是要求不能片面、簡單地為了實現(xiàn)相關目標，按照非科學的方法來推動改革。采用嚴謹?shù)摹⒖茖W的、符合會計規(guī)律的做法編制全國和地方資產(chǎn)負債表才是持續(xù)的改革思路。
