摘要 高校即將實行財政集中收付制。這一表面上的財務管理方式問題后面隱藏著高校改革的制度設計與走向選擇問題。以此為切入點，本文從討論高校實施財務集中收付制的三個約束條件出發(fā)，更寬泛地對高等教育的性質(zhì)及政府干預的界與度，事業(yè)單位的轉(zhuǎn)軌改革方向等問題進行了相關(guān)的經(jīng)濟分析。
關(guān)鍵詞 財政集中收付制 政府干預 改革導向
一、財政集中收付制度的產(chǎn)生及其作用
1.財政集中收付制度的背景。
中國實行了長達三十多年的計劃經(jīng)濟體制，政府對經(jīng)濟活動進行全方位的管理，設置了龐雜的、包攬一切社會事務的各級黨政管理機構(gòu)。從八十年代初開始計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟需要優(yōu)先解決的問題之一是調(diào)整政府對經(jīng)濟的管理方式和經(jīng)濟行為。由于選擇了漸進式的改革范式，就突出了改革的路徑依賴問題。
從思想意識方面看，黨政機構(gòu)仍然習慣于按傳統(tǒng)方式管理社會經(jīng)濟活動，即傾向于管制和干預。從管理體制方面看，難以在短期內(nèi)健全制度，使政府機構(gòu)隨職能的逐漸縮小而大量削減。從個人行為方面看，市場經(jīng)濟強化了人們的物質(zhì)利益取向，官員們?yōu)榱似洹敖?jīng)濟人”的自身利益，很難主動“放權(quán)”。改革顯然不得不以此現(xiàn)實為基礎和出發(fā)點。雖然轉(zhuǎn)軌非一朝一夕之功，走向正確和力度得當卻至關(guān)重要。
財政制度方面的改革收效甚微，原因之一即是存在改革導向問題。財稅制度的弊端集中表現(xiàn)于稅費并行問題上。政府對社會經(jīng)濟活動全面干預的成本極高，其中直接財務成本須由公共財政負擔。由于財政稅收不堪重負，便允許各類管理部門收費。我國現(xiàn)行財政支付辦法,是將財政資金劃撥給各預算單位,存入預算單位銀行開設的賬戶, 由其支付給商品供應商和勞務提供者。“稅”是法定的因此是有度的，且歸屬明確；而“費”則不太好控制。一般情況下，費是用行政權(quán)強制的，由收費部門自行控制和支配，因此是彈性的，且流向分散。由于各級行政管理機構(gòu)和人員眾多，規(guī)則不清，幾乎每個部門都有收費權(quán)，客觀上強化了有“收費權(quán)” 部門的收費創(chuàng)費積極性，導致了費高于稅的現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計，費目比稅種至少多數(shù)十倍。這些費用掌握在各政府部門手中，形成了所謂“預算外資金”。預算外資金的公開流向是“補充行政經(jīng)費的不足”，實際上相當一部分進入了部門的“小金庫”，用于部門人員的“福利” 和集體消費，有些還落入個人私囊，造成腐敗案件層出不窮。
龐大的“預算外” 資金運行于體制外，嚴重干擾了金融市場和金融秩序。如果不采取措施整頓，規(guī)范亂收費和私設小金庫行為，懲治腐敗也無從談起。實施國庫集中匯繳和支付制就是最重要的舉措之一。
國庫集中支付制度是西方市場經(jīng)濟國家實踐的產(chǎn)物,是一項規(guī)范、安全、高效的政府支出管理制度。國庫集中支付制度的核心內(nèi)容，是建立國庫單一賬戶制度統(tǒng)一收支預算資金,通過政府采購、直接發(fā)放工資等手段統(tǒng)一使用預算資金，加強收支情況的全過程監(jiān)督。
財政集中收付制度則是國庫集中支付方式的初級形式。財政集中收付制度希望通過改進管理手段和管理模式,對財政資金使用的全過程進行監(jiān)督,特別是事前監(jiān)督, 強化國家對各行政部門的財務控制,從而達到從源頭上、制度上預防和治理腐敗的目的。其主要內(nèi)容,是不僅要把各預算單位的財政預算部分納入統(tǒng)一管理，也要把各預算單位的預算外部分納入統(tǒng)一管理，財政部門在商業(yè)銀行統(tǒng)一開設集中收付賬戶,對各預算單位進行分賬核算,實行“收支兩條線”，實現(xiàn)“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的運行方式, 防止截留、挪用、坐收坐支，克服各行政部門多頭開戶、重復開戶的混亂局面。
為此，國務院發(fā)出國發(fā)[1996]29 號文，即《國務院關(guān)于加強預算外資金管理的決定》（以下簡稱《決定》），明確將部分預算外資金上繳財政專戶,實行收支兩條線管理。2002年3月6日,財政部部長項懷誠在第九屆全國人民代表大會第五次會議上所作的《關(guān)于2001年中央和地方預算執(zhí)行情況及2002 年中央和地方預算草案的報告》中提出2002年要深化“收支兩條線” 的管理改革, 總體要求是部門的預算外收入全部納入預算管理或財政專戶管理,收支不掛鉤,支出要透明；合理核定各部門支出標準,財政部門按部門預算及時足額供給經(jīng)費，以全面反映部門及所屬各單位預算內(nèi)外資金收支狀況。這樣,財政改革從財政集中收付制度開始在黨政部門實施。
2. 高校預算外資金的由來。
為適應國家科教興國的戰(zhàn)略要求，從1997年起開始大規(guī)模的高等教育擴招。高等教育的成本耗費較高，所以相當一段時間內(nèi)還是稀缺資源。在財政撥款難以大幅度增加的情況下，高校有限的容納力與高等教育旺盛的市場需求形成了尖銳矛盾。為了保障最基本的教育運行成本，同時提供最基本的教師工作和學生生活條件,高等教育的改革思路進行了大調(diào)整，強調(diào)了高等教育非義務教育性質(zhì),逐步實行了教育收費制度。1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議上通過的《中華人民共和國高等教育法》中第七章第六十條明確提出“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制,使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟、社會發(fā)展的水平相適應。”
高校收費和高校擴招政策的實施, 產(chǎn)生了顯著效果，或可稱之為三重正向效應，這從國家教育經(jīng)費年度執(zhí)行公告可以證實。
一是國家財政撥款占財政支出的比重逐年下降。1997年,全國預算內(nèi)教育經(jīng)費支出占財政支出比例為 15.67%，1998年為15.36,比1997年下降了0.31個百分點；1999 年為14.49%, 比1998 年下降了0.87 個百分點；2000 年為13.8%,比1999年下降了0.19 個百分點。盡管高校的規(guī)模增加了一倍,但高校財政撥款占政府教育撥款的比例三年僅提高了2個百分點。
二是高校的經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，從過去主要依靠財政撥款(預算內(nèi)資金)變?yōu)橛韶斦芸詈透咝Ｗ曰I經(jīng)費兩部分構(gòu)成，且后者逐漸成為主要來源。據(jù)不完全統(tǒng)計,全國普通高校的自籌收入從1998 年的202.02億元增加到2001年的553.3億元,增長了1.7倍,占普通高校總收入的比例也相應從39.1% 躍升到 47.4% ，成為高校經(jīng)費來源的半壁河山。由于眾所周知的原因，這一數(shù)據(jù)實際上嚴重縮水：多數(shù)高校預算外與預算內(nèi)經(jīng)費之比已超過2甚至更高。
三是高校基本辦實條件大改觀。從高校基建投入來看,2000 年與1995年相比,全國普通高校基建總投入增加了115.8 億元,其中政府撥款增加24.4億元,學校自籌的增長額達91.4億元,學校自籌基建經(jīng)費占普通高校基建總支出的比例由1995年的15.5 躍升到2000年的58.3% 。估計到2002年底，高校自籌基建的比重將超過80％。
3. 高校實行財政集中收付制的依據(jù)。
從《決定》的精神可以看出，財政集中收付制原意是針對政府及其它權(quán)力部門的。但中國的“特色”之一是存在大量的事業(yè)單位。事業(yè)單位是一個邊界模糊的概念。從職能上看，它們中既可能是提供公共服務或準公共服務，而基本上沒有行政職能；也可能代行某些政府部門的一部分職能；甚至完全是受政府機構(gòu)改革的編制所限，只是換個名稱而實際上仍履行行政職能。從經(jīng)費來源上看，既有“全額撥款”，也有“部分撥款”，還有“自收自支”。它們唯一相同一的特征，是事業(yè)單位的人都是國家干部，即“吃皇糧”（盡管糧源不同）。
高校被劃入事業(yè)單位范疇，完全是因為它具有事業(yè)單位的共性特征。在高校教職工的干部身份未變動前，高校的事業(yè)單位定位大體上是成立的。有歧義的是高校自籌經(jīng)費的性質(zhì)。
高校的自籌經(jīng)費主要以學費住宿費為主，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)取得的收入, 收費標準需經(jīng)財政、物價部門審批，所以也被稱為預算外資金。按照《決定》中為預算外資金下的定義,“是指國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行政府職能,依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。其范圍主要包括:法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費、基金和附加收入等；國務院或省級人民政府及其財政、計劃(物價)部門審批的行政事業(yè)性收費；國務院以及財政部審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬單位集中的上繳資金” 。
對政府部門的職能性收費嚴加管制，無疑是正確而且必要的舉措。高校的自籌經(jīng)費因為經(jīng)過了政府“審批” 也被定性為預算外資金進而成為行政事業(yè)性收費。可見，對高校實行財政集中收付制的核心理由，是關(guān)于自籌資金經(jīng)過核準的性質(zhì)。以此為依據(jù),根據(jù)財政集中收付制度的要求,高校的所有預算資金和預算外資金都要上繳財政統(tǒng)一帳戶下的分類帳由銀行代收、財政統(tǒng)管。高校自籌經(jīng)費的行政事業(yè)性收費定位，引起了長久的爭議，也看不到意見統(tǒng)一的希望。雖然高校普遍持否定態(tài)度，但地方財政部門仍然不顧阻力重重而積極推行。如果不從理論上解決問題，爭論勢必遙遙無期。高校自籌經(jīng)費的預算外資金和行政事業(yè)性收費定位準確與否，不是簡單地爭辯可以解決的。至少需要回答三個關(guān)鍵的問題。
一是作為事業(yè)單位，高校收費是否符合《決定》中所說的在“為履行政府職能”及是否屬于財政性資金；二是如何鑒定政府對高校的財務干預的合理程度；三是高等教育改革中的政府行為如何導向亦即財政集中收付制與高等教育改革方向相容性問題。顯然，這些問題也是高校實行財政集中收付制的約束條件，要從理論上回答這些問題，需要更宏觀地從政府經(jīng)濟職能角度進行分析。
二、政府的經(jīng)濟與財政干預職能
1.國家與政府的經(jīng)濟職能。
政府為什么要介入社會經(jīng)濟活動？這一問題與政府為什么存在相聯(lián)系，是一個傳統(tǒng)的政治學問題。“政府” 概念與“國家” 概念密不可分，雖然政治家和學者們的表述方式不同，但并不存在實質(zhì)性的分歧。
恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中分析雅典、古羅馬和德意志等三個不同時期的國家的形成過程,認為“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物 ……而為了使這些對立面,這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級,不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅 ,就需要有一種表面上駕于社會之上的力量,……這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量,就是國家。”①（第194頁）由此可知,擁有超于個人之上的強制性力量是國家的最主要特征。這種強制性的經(jīng)濟力量的體現(xiàn)者，就是政府。
盧梭從“人是生而自由的”這一基本判斷出發(fā)探討與國家、政府有關(guān)的政治問題。人類為了生存和克服個人所無法克服的種種障礙,必須進行結(jié)合。在結(jié)合過程中,個人必須放棄一部分權(quán)利，這一結(jié)合行為就產(chǎn)生了一個道德的與集體的共同體, 人們將所放棄的權(quán)利轉(zhuǎn)移給了這個共同體，“而共同體就以這同一個行為獲得了它的統(tǒng)一性、它的公共的大我、它的生命和它的意志。”②（第25頁）這一由全體個人的結(jié)合所形成的公共人格就是國家。在國家與政府的關(guān)系方面，盧梭認為國家作為一個政治體，其體現(xiàn)的“公共力量就必須有一個適當?shù)拇砣藖戆阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動……這就是國家之中所以要有政府的理由，政府和主權(quán)者往往被人混淆,其實政府只不過是主權(quán)者的執(zhí)行人。”②（第76頁）
諾斯認為國家是一種不可控的神秘的、超經(jīng)濟的力量。他在《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》中沒有解釋國家存在的原因, 而著重強調(diào)了國家的暴力特征。他認為“理解國家的關(guān)鍵在于為實行對資源的控制而盡可能地利用暴力。”③（第21頁）國家的職能，一是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競爭與合作的基本規(guī)則(即在要素和產(chǎn)品市場上界定所有制結(jié)構(gòu)),這能使統(tǒng)治者的租金最大化；二是降低交易費用以使社會產(chǎn)出最大,從而使國家稅收增加。這兩種職能之間有內(nèi)在的矛盾，即職能悖論。前者實質(zhì)上指國家企圖確立一套基本規(guī)則, 以保證統(tǒng)治者收入最大化, 而為使自己的“壟斷租金”最大化,不一定會關(guān)心交易費用的降低和有效率的制度的創(chuàng)新,從而會阻礙經(jīng)濟的增長；后者卻恰好要求界定一套使社會產(chǎn)出最大化且完全有效率的產(chǎn)權(quán)制度以推動經(jīng)濟增長。
現(xiàn)代經(jīng)濟學把政府稅收納入自已的研究范疇。恩格斯曾經(jīng)從經(jīng)濟職能角度指出:“為了維護這種公共權(quán)力,就需要公民繳納費用一捐稅。……國家就發(fā)行期票,借債,即發(fā)行公債。”①（第195頁）顯然作為國家行政機構(gòu)的政府，其經(jīng)濟與政治方面的權(quán)利權(quán)和義務是緊密聯(lián)系的。
由此可知，第一個問題即高校收費是否“為履行政府職能”和是否屬于“財政性資金”，關(guān)鍵有兩點：一是教育收費目的是不是為了維護公共權(quán)力；二是高校是不是強制性的經(jīng)濟力量的體現(xiàn)者。如果答案肯定，則無異于承認政府因公共財力不足，又不便直接出面增加收費，而委托或授權(quán)高校履行政府職能，變相強制征收教育（稅）費。退一步講，即使把義務教育階段稱為強制性教育，也需借助法律和政府力量推行，學校何有此能？所以這一問題的答案是不言而喻的。
2、政府干預的基本尺度。
自由主義的經(jīng)濟學家認為，“政府官員和政治家也不例外，都是約束條件下的自身利益最大化者。”④（第480頁）我們暫且不采用這種極端的觀點，寧愿假設政府進行經(jīng)濟干預的目的，僅是為了促進全社會福利增加,推動經(jīng)濟增長，即使統(tǒng)治者要最大化其利益，這種利益也與經(jīng)濟和社會福利增長基本一致。
由于“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵,然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源” ③（第21頁），所以制度經(jīng)濟學的主流思想是不完全的政府干預論。例如凱恩斯一方面批評自由放任的經(jīng)濟主義:“傳統(tǒng)的經(jīng)濟學說向以樂觀著稱,經(jīng)濟學家被人看作是甘迪德一流人物:離開了現(xiàn)實世界,墾殖自己的小園地,然后告人說:只要聽其自然,則一切都在最好可能的世界中、向著最好的路上走。”⑤（第32頁）同時他也不贊成國家對經(jīng)濟的過度干預:“有幾件事情,現(xiàn)在操之于私人之手者,將由國家集中管理，但是還有許多活動不受影響。……除此之外,似乎沒有強烈理由要實行國家社會主義,把社會上大部分經(jīng)濟生活包羅在政府權(quán)限內(nèi)。”⑤（第325頁）西方另一有影響的經(jīng)濟學家薩繆爾森也認為:“在所有發(fā)達的工業(yè)化經(jīng)濟中,我們看到一種混合經(jīng)濟,在其中,多數(shù)的私人部門由市場來決定產(chǎn)出和價格,同時,政府通過稅收、支出和貨幣調(diào)節(jié)計劃對經(jīng)濟的整體進行調(diào)控。 兩者──市場和政府──對經(jīng)濟的有效運作都是必不可少的。缺少二者，現(xiàn)代經(jīng)濟的操作就如拍不響的一個巴掌。”⑥（第34頁）
關(guān)于政府經(jīng)濟干預理論的研究表明，不同的不完全政府干預論者在政府干預經(jīng)濟活動的程度和范圍等問題上的認識相差甚遠。如何鑒定政府干預的合理和適當程度，既不存在完備的系統(tǒng)理論，也沒有一致的理論共識；實際操作中也同樣難以準確把握。但這不等于說沒有標準和界線。可以明顯歸納出的至少有兩條：
（1）.經(jīng)濟信息優(yōu)勢比較標準。
研究分析表明，在人類社會的經(jīng)濟發(fā)展總的增長趨勢中也充滿變數(shù)，即存在所謂的經(jīng)濟周期。經(jīng)濟變化的不確定性和人的無知性（或者說知識的有限性）幾乎是絕對的。蘇格拉底有一句名言:承認我們的無知是開啟智慧之母,是幫助我們認識人類文明進步奧秘的鑰匙。所以哈耶克說：“文明始于個人在追求其目標時能夠使用較其本人所擁有的更多的知識,始于個人能夠從其本人并不擁有的知識中獲益并超越其無知的限度。”⑦（第19頁）
為了給不可預見的事物提供發(fā)展空間, 就需要學習，而且學習也不能僅限于政府決策者。“因為我們經(jīng)由學習而知道,我們可以從中期望獲得實現(xiàn)我們諸多目標的機會。正是因為每個個人知之甚少,而且也因為我們甚少知道我們當中何者知道得最多,我們才相信,眾多人士經(jīng)由獨立的和競爭的努力,能促使那些我們見到便會需要的東西的出現(xiàn)。”⑦（第28頁）政府決策者在許多方面也不會比其它人知道的更多，用他們的知識替代其他所有人的知識，把他們的個人意志強加于其他所有人，既荒謬又愚蠢。“正是由于自由意味著對直接控制個人努力之措施的否棄,一個自由的社會所能使用的知識才會遠較最明智的統(tǒng)治者的心智所能想象者為多。”⑦（第30頁）與此相反,“一種文明之所以停滯不前,并不是因為進一步發(fā)展的各種可能性已被完全試盡,而是因為人們根據(jù)其現(xiàn)有的知識成功地控制了其所有的行動及其當下的境勢,以致于完全扼殺了促使新知識出現(xiàn)的機會。”⑦（第39頁）政府官員思維在和能力上也存在局限，即有信息不完全和信息不對稱問題。
基于官員們并不知道如何最有效地集中利用稀缺資源,就只能調(diào)動所有個體的積極性,最大限度地鼓勵他們進行創(chuàng)新。創(chuàng)新是保證人類在不確定的未來世界中繼續(xù)生存和繁榮的需要,也是人類文明進程的加速器。
通常情況下，政府決策者擁有所有個體難以掌握的、相對全面和便捷的綜合信息，因而具有宏觀經(jīng)濟方面的比較優(yōu)勢；另一方面，政府對具體經(jīng)濟活動的反映不靈敏，要掌握這些信息成本極高，也不可能準確。因此，宏觀經(jīng)濟屬于政府調(diào)控的范圍，包括合理運用財政政策、貨幣政策及產(chǎn)業(yè)政策；而微觀經(jīng)濟活動則屬于個體活動的范圍，對其管制越少，創(chuàng)新越容易，經(jīng)濟也越活躍。所以從經(jīng)濟范疇分類角度看，宏觀“管” 與微觀“放” 應是干預與否的基本界線。
（2）.生產(chǎn)主體與產(chǎn)品性質(zhì)劃分。
經(jīng)濟學中把生產(chǎn)部門大體分為三類：一類叫做市場主體，如私營部門。市場主體生產(chǎn)什么，如何生產(chǎn)，由生產(chǎn)者根據(jù)人們的消費偏好決定, 即通過市場價格信號 ( 貨幣選票 ) 引導企業(yè)進行生產(chǎn)選擇。第二類叫做非市場主體，如國防、公共設施等部門。非市場主體生產(chǎn)什么理論上由“公共選擇” 決定，而如何生產(chǎn)實際上則由政府決定。第三類可稱為“準市場主體”，如教育等。生產(chǎn)什么理論上由“公共選擇”和市場價格信號共同決定，如何生產(chǎn)則有更復雜的選擇。盡管生產(chǎn)主體不同，但在現(xiàn)實中,三種不同的部門可以有不同的融合方式, 例如政府部門可以與私人部門結(jié)合, 其產(chǎn)品對象并非按主體性質(zhì)劃分。
生產(chǎn)主體性質(zhì)和產(chǎn)品性質(zhì)是兩個不同的概念。從生產(chǎn)主體性質(zhì)的角度來討論政府干預的合理程度既不公平也不科學。生產(chǎn)主體都是獨立法人，享有平等權(quán)利。正確的方式是以產(chǎn)品性質(zhì)為依據(jù)。
政府要提供公共品服務，對公共品的生產(chǎn)組織、管制和干預必不可少。例如，邊遠山區(qū)缺水少路，如果指望某些富裕者個人出頭解決，可能其財力不濟也未必有此公益心；讓居民共同解決，則可能因相互觀望，博奕結(jié)果很可能是不了了之。這就需要政府干預（包括出資），聽任不管便是瀆職。但是提供不等于直接組織生產(chǎn)，美國的公共品生產(chǎn)就基本上由私人部門進行。對以教育為代表的準公共產(chǎn)品，則只能適度干預。在我國市場價格信號機制不健全，反映不靈敏的條件下，尤其需要正確把握對準市場主體干預的合理度，實際上，這也是體制改革的重要內(nèi)容。政府對非公共品的生產(chǎn)進行干預，則毫無必要。事實上，從我國經(jīng)濟改革開始，就承認了非公共產(chǎn)品的生產(chǎn)“必須以市場需求為導向”。
可以認為，干預不干預非公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，是計劃經(jīng)濟體制與市場經(jīng)濟體制的一條分界線。政府的干預力度應根據(jù)產(chǎn)品的性質(zhì)決定，如果用圖形表示，即政府干預力度隨產(chǎn)品的公共性質(zhì)程度由高到低，表現(xiàn)為一條嚴格下降曲線。
3.財政集中收付制對高校的合理度。
高校經(jīng)費主要依靠財政撥款是在1997年以前，而今已成為歷史。繼續(xù)稱高等學校為“全額撥款”事業(yè)單位早已名不符實。這種經(jīng)費結(jié)構(gòu)并不正常，甚至有政府向受教育者轉(zhuǎn)嫁部分教育成本之嫌。事實上，群眾對高等教育成本的個人支付部分急劇上升已經(jīng)表示強烈不滿。這種情況持續(xù)下去，很多家庭將不堪重負，弱勢群體的受教育權(quán)將被剝奪。即使不提什么科教興國戰(zhàn)略，如果認同高等教育生產(chǎn)準公共產(chǎn)品的部門性質(zhì)，那么高等教育也許永遠都需要一部分公共財政資助，政府投入必不可少且不能以財政困難等理由而推諉。
同樣，中國高校目前的確有高收費和亂收費行為，在堂而皇之的“補充財政撥款不足”的政府準許下，完全不乏自利動機。高校教師和管理者也要追求利益最大化。不管是否由于財政吃緊而不得以容忍收費，既然允許，為何不搭便車以自肥？事實上，近幾年高校擴招后，不但校園“面貌一新”，而且教職工也迅速擠入中高收入階層，經(jīng)費來源于教育市場輸血而且因高等教育市場準入限制而贏得相當數(shù)量的租金，早已不是什么秘密。
從這兩個方面來說，似乎政府進行適當管制必不可少，也無可挑剔。但并不能因此而得出需要對高校資金實行銀行代收、財政統(tǒng)管的“規(guī)范”方式。高校辦學屬于微觀經(jīng)濟主體活動，歷史已經(jīng)證明，政府對這類活動的管制和干預從來就沒有成功過。據(jù)傳，下一步還將把政府采購的范圍擴大到包括高校在內(nèi)的“全額撥款單位”，更令人匪夷所思。高校生產(chǎn)準公共產(chǎn)品的屬性，也不宜比照行政部門管理，過分淡化其產(chǎn)品的市場性質(zhì)。為什么政府會放棄了高等教育產(chǎn)品的包銷政策？原因之一無非是不能聽任其生產(chǎn)無銷路或不合格產(chǎn)品。
即使對國有企業(yè)（除一部分壟斷企業(yè)如軍工企業(yè)）外，也不能對其生產(chǎn)什么和如何生產(chǎn)進行干預。大多數(shù)國有企業(yè)并不僅是生產(chǎn)公共品，在國有經(jīng)濟占主體的中國，也根本不需要這么多國有企業(yè)去生產(chǎn)公共品。國企改革說白了就是要改掉作為“所有者” 代表的政府的無所不包的控制和干預。國有企業(yè)無疑也是市場主體，生產(chǎn)必須以市場為導向。政府在資產(chǎn)運用與處置，勞動用工制度，分配激勵機制等方面遲遲不肯放權(quán)，也許正是國企改革裹足不前的重要原因。
對比之下，高校實行財政集中收付制（即使僅針對國撥經(jīng)費），理論上也并不可行：既有把準公共產(chǎn)品等同于公共產(chǎn)品進行過度干預之嫌；又相當于政府對市場主體進行微觀經(jīng)濟活動管理，因而是低效甚至無效管理。
三、高等教育改革的方向
財政集中收付制與高等教育改革方向是否相容，很大程度上取決于政府行為如何與改革方向保持一致，這既涉及改革成本節(jié)約問題，也涉及改革導向問題。
1.事業(yè)單位的改革走向。
政府體制改革的最終目標，是建立符合本國國情的，高效的行政和經(jīng)濟管理系統(tǒng)。制度不斷變遷也不斷創(chuàng)新，改造事業(yè)單位也許是體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容之一。
中國特色的事業(yè)單位是計劃經(jīng)濟遺留下來的贅尤。按照“小政府、大社會” 的改革思路，龐大的政府機構(gòu)尚需大量精簡，讓事業(yè)單位繼續(xù)“履行政府職能”，且非咄咄怪事！改制的最終走向，必然是事業(yè)單位逐步萎縮直至消亡。用極端一點的說法，政府對事業(yè)單位的一切措施，都應圍繞著是否有利于其轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)制而進行。
由于路徑依賴問題，改制必然會受到客觀環(huán)境的約束而無法超越現(xiàn)實的社會意識和環(huán)境條件，必須要分性質(zhì)、劃范圍、有步驟,才能既規(guī)范性和又能達到預期改革。事實上，相當一部分事業(yè)單位（特別是科研單位等自收自支單位）完全從經(jīng)費上切斷了與公共財政，從而與政府的經(jīng)濟關(guān)系，已經(jīng)具有了法人地位。他們之所以仍然有行政主管部門，完全是因為實行“老人老辦法”的過渡政策及社會保障體系建立的滯后等因素，而不得不暫時保留殘存的“國家職工”身份。對這類事業(yè)單位，應當關(guān)心的不是應否加強政府管制的問題，而是能否讓其不走回頭路，不依賴政府也能獨立生存或經(jīng)過過渡而自然消亡的問題。
對包括高校在內(nèi)的名義上或者事實上的“差額撥款”事業(yè)單位，則應區(qū)別性質(zhì)加速改制。其最終走向必然是脫離與政府的“父子關(guān)系”而獨立生存，也不排除有部分生存能力差的會夭折。即使它們繼續(xù)享有一部分公共財政補助，也應放松管制而讓其在市場中自行應對，而不必“擔心”這部分經(jīng)費的使用狀況而非要去“管理”。當然,“放”的速度與“改”的進度要匹配。至于一些政治性社團和行業(yè)組織仍然由公共財政開支，并將繼續(xù)代行政府部門的一部分職能，則是政治體制改革需要解決的問題。但是按大多數(shù)國家的作法，他們充其量是在履行社會職能而無須賦予政府職能的代理權(quán)。
這樣看來，高等學校不僅應該轉(zhuǎn)制，而且由于經(jīng)費相對充裕，也具備了轉(zhuǎn)制條件。轉(zhuǎn)制的正確方向當然是割斷事業(yè)單位與政府聯(lián)系的紐帶──國家干部和職工的身份關(guān)系，使高校成為獨立法人。
2.財政集中收付制對高校的改革導向。
財政集中收付制一旦付諸實施，對高校的發(fā)展和高校的影響顯而易見。
（1）.對獨立法人治理結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。《高教法》第四章第三十八條規(guī)定:“高等學校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用”,即高校作為獨立的法人,具有獨立的財務管理權(quán)。盡管財政集中收付制度聲稱不改變支出管理權(quán)原則,高校仍擁有支配權(quán)和使用管理權(quán)。但一定程度上財務管理權(quán)特別是實際資金調(diào)度權(quán)已被剝奪。在規(guī)凌駕于法的現(xiàn)狀下,《高教法》實際上喪失了法律地位,高校在思考和探索自我發(fā)展道路的決策過程中,也就丟失了決策依據(jù)。隨著我國 WTO 的進入,國內(nèi)教育市場的開放,國外教育資本和民間資本的進入,沒有獨立財務管理權(quán)的公立高校，還侈談什么發(fā)展競爭以及增強核心競爭力！
（2）.對交易費用的放大。隨著需求的增大及自身利益趨動,高校辦學規(guī)模逐步擴張,辦學層次日益增多,辦學形式多樣（如統(tǒng)招考、成人教育、研修班、聯(lián)辦二級學院等）,高校各級財務關(guān)系的復雜化。管理結(jié)構(gòu)的多重性本身就增大了內(nèi)部交易費用。如果實行集中支付方式,實際財務操作中就更為復雜，給理順各級財務關(guān)系帶來極大的困難。更要命的是在目前環(huán)境下，高校為保護自身利益，不知要增加多少交易成本。由于“不會存在無人領(lǐng)取的租金。取消一種權(quán)利，就會出現(xiàn)另一種權(quán)利來填補真空。” ④（第477頁）也許財政集中收付政策制定有良好的愿望，但是“通向地獄的路是用良好愿望的磚石鋪砌成的，……實施和維持許多管制和調(diào)控，其實只有一個真實意圖，那就是為腐敗大開方便之門。” ④（第481頁）
（3）.對發(fā)展動力的約束。高校近年來快速發(fā)展的經(jīng)費來源，主要不是靠收學費。銀校合作在很大程度上促進了高校的跨越式發(fā)展。但是,銀行也有自身利益。高校在銀行有存款, 有收費權(quán)可以作質(zhì)押；為高校提供貸款,也能降低貸款風險。如果實施財政集中收付，結(jié)算銀行由財政圈定,那么高校在圈定銀行之外的存款將趨于零，而被圈定銀行也變成官商，只需勾兌財政而不在乎高校。這樣銀行的合作興趣很難說不大打折扣。高校的各項基礎設施的所需資金，甚至吸引學生的國家助學貸款基本上來自銀行。失去了銀行的貸款支持,國撥經(jīng)費又不愿或不能填補,高校豈不是又將重陷發(fā)展停滯的覆轍？
（4）.對政府職能轉(zhuǎn)變的牽制。根據(jù)《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出:“在政府與學校的關(guān)系上,要按照政事分開的原則,通過立法,明確高等學校的權(quán)利和義務,使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。”“政府要轉(zhuǎn)變職能,由對學校的直接行政管理,轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段,進行宏觀管理。”財政集中支付制的實施,政府部門將名正言順地由間接管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯拥木唧w管理,從對預算資金的劃撥調(diào)控變?yōu)閷θ抠Y金的統(tǒng)管，行政審批制也順勢強化。隨著工作環(huán)節(jié)、工作程序的增加，機構(gòu)和人員擴張也是題中立應有之義。建立精簡、高效的政府改革目標還從何談起？
我們不能僅僅停留在討論財政集中收付制對高校帶來的影響上。由于財務制度改革，原來的預算內(nèi)、外資金已經(jīng)合并，因此預算外資金己不復存在。從這個意義上說，《決定》已經(jīng)失去了規(guī)范對象。但是財政部門的興趣不僅在財政撥款部分的管制上，對“行政事業(yè)收費”管制顯然有更大的熱情，這就不能不使人深思。
誠然，高校收費產(chǎn)生了一定量的租金而不能放任自流。但決不能用財政集中收付辦法來解決。“歷史的不公正不能掩蓋這樣一個真理，即所有的制度安排都可以用選擇來解釋。”④（第449頁）財政集中收付制選擇了什么呢？顯然選擇了一條事業(yè)單位轉(zhuǎn)軌改制難以行進的泥濘路；選擇了一條使高校成為政府部門附庸的回頭路；選擇了一條創(chuàng)造租金的新財路。由此可結(jié)論，財政集中收付制與高等教育改革的正確方向不相容。
3.高校資金實現(xiàn)規(guī)范管理的途徑。
（1）.加強現(xiàn)行財務法規(guī)的執(zhí)行落實。落實法律制度，是規(guī)范高校財務管理是最基本和最有效的措施。《會計法》、《預算法》 《高等學校財務制度》及前文提到的諸多法規(guī)，已經(jīng)嚴格規(guī)范了高校的財務行為。這類法規(guī)也許尚需進一步完善，但更重要的是執(zhí)行。重制定輕落實，再多的規(guī)則也只是束之高閣。高校的收費問題及收費后的使用方向問題，既與環(huán)境有關(guān)，也與財會隊伍狀況有關(guān)，更與高校現(xiàn)行體制有關(guān)。而加強財務法規(guī)的執(zhí)行落實，顯然是建立其自我約束機制的基礎。
（2）.發(fā)揮多方面的監(jiān)督作用。在過渡期內(nèi)，計劃 (物價)、財政、稅務等部門仍將在各自職能范圍內(nèi)對高校財務進行監(jiān)督。而更重要的是社會監(jiān)督。高校既然收了費，那怕是不完全教育成本，就轉(zhuǎn)變了角色身份。學生及學生家長是教育消費者，理應享有質(zhì)價相符的消費服務。可以要求高校財務公開化,如學費等各項收費標準均應明示,接受學生家長的監(jiān)督；可以設置社會財務監(jiān)督網(wǎng)、熱線等等，以便社會輿論發(fā)揮監(jiān)督作用，維護消費者權(quán)益。
（3）.逐步廢除市場準入限制。高校要真正走向社會化（包括一定意義上的產(chǎn)業(yè)化），必須引入競爭，使優(yōu)勝劣汰規(guī)則起作用。這是高校財務管理規(guī)范化的根本途徑。目前，民辦教育促進法已經(jīng)出臺，初步降低了教育市場的準入門坎。由于高等教育的特殊性，民辦高校一段時間內(nèi)還難以成為公立高校的競爭對手，但是高等教育市場在不斷變化，隨著時間的推移，其競爭威脅將變成現(xiàn)實。對此，西方國家私立大學已有榜樣。在比較充分的競爭機制下，高校想亂收費、亂開支，財務想不規(guī)范還行嗎？政府最需要做的事，莫過于盡可能多地解除與高校的依存關(guān)系，盡可能快地放棄對公立高校的包養(yǎng)政策，甚至盡可能早地為未來競爭中的死亡者作善后準備。
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