導讀：城市基礎設施建設需要巨額資金的投入，而地方財力普遍有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設資金的不二選擇。特別是金融危機爆發后，在寬松的貨幣政策、拉動內需等宏觀政策的支持下，地方政府債務增長較快。
地方政府債務其實是地方政府財政預算赤字的債務化。受預算管理體制的影響，地方政府債務在我國長期存在，但表現形式有較大差異，這里所指地方政府債務是指以地方政府作為實際債務償還義務人和使用人、以直接或間接以地方財政資金作為償還資金來源的各種借款、應付款、保證代償責任的總稱。分稅制改革之初，地方政府債務主要表現為由于財力不足、事權與財權不匹配，地方政府被動負債，債務內容主要為各種欠付款。如：欠付工資、糧食掛賬、村級債務等。近年來，隨著經濟的發展和城市化進程加快，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度。城市基礎設施建設需要巨額資金的投入，而地方財力普遍有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設資金的不二選擇。特別是金融危機爆發后，在寬松的貨幣政策、拉動內需等宏觀政策的支持下，地方政府債務增長較快。央行的統計顯示，截至2009年5月末，全國地方政府的負債超過5萬億元；財政部財政科學研究所所長賈康的估算是，目前我國地方投融資平臺負債超過6萬億元，其中地方債務總余額在4萬億元以上，約相當于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%；國務院發展研究中心金融所副所長巴曙松亦認為，2009年地方政府的投融資平臺的負債總規模已經超過了地方政府全年的總財政收入。
一、地方政府債務現狀
為掌握地方債務政府規模和風險，我市組織了對地方政府債務的審計調查，調查結果表明，地方政府債務管理現狀不容樂觀。
1、國有獨資或國有控股的融資平臺是地方政府債務的主體。《預算法》規定：地方各級預算按量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。《貸款通則》界定借款人應當是經工商行政管理機關（或主管機關）核準登記的企（事）業法人、其他經濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人，地方政府不得作為銀行借款主體。因此，地方政府缺少可利用的舉債形式，建立企業法人性質的融資平臺可以使政府債務合法化。調查顯示，融資平臺公司債務余額占地方政府債務余額的99%。由于政府掌握的盈利性國有資產較少，投入平臺公司的資產主要為土地使用權和辦公用房等費經營性資產，高估現象普遍，地方政府作為出資人實際投入資金不到位，因承擔連帶清償責任，政府成為融資平臺的實際債務人。
2、債務結構不合理。從債務形式看，地方政府債務的應債主體主要為銀行，信貸資金比重高，債券形式的債務余額不足10%，直接融資形式利用不足。從債務期限結構看，債務余額主要為中長期貸款，尤以中期貸款為主，占總債務余額的70%以上。債務期限結構不合理造成償還過于集中，地方財力不堪重負。據測算，以2009年地方一般預算收入為基礎，近五年被調查單位地方政府償還本息金額分別占一般預算收入的26.1%、52.1%、82.04%、40.37%和98.7%，超過地方財力增長速度。
3、償還風險大，危及經濟安全。以2009年為例，被調查單位的地方政府債務余額占當地同期地區生產總值17.18%、占當期可用財力的124.23%，當期應還本付息額占當地當期可用財力12.81%，分別是危險債務標準指標的3.44倍、6.21倍和2.56倍。過度舉債造成的危害是：一是整體上降低了經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔。二是惡化了社會信用環境。政府信用是社會信用的基石，地方債務的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少企業的利益。三是影響中央政府的宏觀調控能力。由于融資平臺公司償債資金依賴于地方可用財力或再融資能力，地方政府可用財力中政府性基金收入是償債資金的主要來源，所以沉重的債務負擔將刺激地方政府追求擴大土地出讓和舉債規模，推高土地出讓價格。因此，宏觀經濟調控政策有可能陷入兩難選擇：擴張則經濟過熱，房價高漲，形成泡沫，影響民生；緊縮則造成地方政府資金鏈斷裂，金融機構不良資產率上升，金融風險積聚，在建工程停工或因后續資金不足而無法投入使用，不能產生應有的經濟和社會效益。
4、債務資金使用效率不高。作為應對金融危機的主要手段，寬松的貨幣政策和積極的財政政策是各國宏觀經濟政策的共同取向，公布數字表明2009年我國信貸規模達9.6萬億。在此背景下，地方政府舉債所有舉債沖動很容易得以實現。但有些項目在實施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現與計劃不一致的情況，造成資金暫時閑置。有些地方政府甚至因擔心宏觀經濟政策調整而不計成本，盲目擴大舉債規模，資金沉淀現象普遍。據調查，2009年末地方融資平臺賬面貨幣資金余額占債務余額30%左右，降低了資金使用效率，提高了資金使用成本。
5、債務資金不納入預算管理，損害地方政府預算完整性。由于現行預算法律制度禁止地方政府直接舉債，地方政府債務用于建設的大量債務資金未納入預算管理，游離于預算之外，地方政府預算不能反映財政的實際收支活動和對社會資源的分配作用，預算約束軟化，大量財政收支也脫離了現有預算預算監督體系的監督。同時，財政作為實際債務承擔人頻繁調度債務資金也違反了現行金融法律制度。
二、完善地方政府債務管理的政策取向
城市化進程中地方政府通過舉債籌集建設資金是發達國家的普遍經驗，無論是聯邦制的美國、澳大利亞還是單一制的日本、法國都有成功的經驗。從審計調查看，債務資金推動了城市道路和污水管網建設，對改善區域投資環境、加快區域經濟發展發揮了重要作用。在中央轉移支付還不完善的情況下，利用債務資金也是加快落后地區發展、消除城鄉差別和區域經濟發展失衡的必然選擇。當前亟待解決的是建立地方政府債務法律制度和風險預警體系，加強對地方政府債務籌集、使用和償還的管理。
1．完善地方債務法律、制度體系。一是確立地方政府舉債投入城市基礎設施建設的法律地位是加強地方政府債務管理的當務之急。允許地方政府舉債建設既有國外成功的經驗，也是經濟發展的現實需要。即使在發達地區，僅僅依靠地方財力進行重大基礎設施建設工程仍然困難，在欠發達或落后地區其迫切性則更加突出。同時地方政府直接融資還可以拓展利用社會閑散資金的渠道，擴大內需，為經濟平穩較快發展注入新動力。二是建立地方政府債務審批制度。審批的重點是防止地方政府債務膨脹，防止資金過分向富裕地方政府傾斜，統一協調中央、地方政府及社會應債能力的關系。三是建立科學的地方政府債務風險評價體系。目前運用較廣泛的指標主要有債務依存度、負債率、償債率。債務依存度即債務收入占財政支出的比率，它說明財政運轉對債務的依賴程度。負債率指債務余額占GDP的比重，著眼于從存量角度考察政府負債規模，是反映財政風險程度的一個重要指標。償債率指當年政府負債還本付息額占當年財政收入之比，這一指標反映政府清償負債的能力。要結合實際制定科學的指標評價體系作為約束地方政府債務規模的標尺。
2、擴充地方政府舉債形式，改善地方政府債務結構。目前地方政府債務形式單一，主要是銀行貸款，造成政府與企業爭奪信貸資源的局面。一方面政府存在信貸資金沉淀，降低了資金使用效率，另一方面經濟實體得不到應有的信貸資金支持，形成貸款難。由于地方政府法律地位的特殊性，一旦形成債務風險最終只能由國家承擔，其舉債行為行政長官意志色彩濃厚，具有非理性、非經濟性行為的特點。大量的非營利項目融資還降低了銀行資產的流動性，蘊含了極大的金融風險，也限制了資金在項目間的調劑使用，增加了地方政府建設籌資成本。地方政府通過發行長期債券的形式舉債可以改善政府債務的期限結構和債務品種結構，促進地方政府對債務資金的調劑利用，提高資金使用效率。
3、將債務資金納入預算管理，綜合平衡地方政府預算。一是編制單獨的建設資金預算，并納入地方政府綜合預算進行綜合平衡，強化地方政府主要領導平衡預算綜合的責任。債務規模必須在適度范圍內，不能給后任留下包袱。地方政府在編制公共預算時，必須同時做出下年度財政投融資計劃和投資項目計劃，并將有關與計劃一并報有關權力機構審查，獲得批準后與公共預算一起作為財政活動予以執行。所有政府性債務的借、用、還應歸入預算管理；二是建立嚴格的還款準備金制度。政府在安排每年的財政預算時，應充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術改造、基本建設以及有關部門的專項資金中集中一部分，或從預算中單獨安排，建立還貸準備金。財力允許時還應建立還貸周轉金，用于臨時墊付周轉。
4、實行嚴格規范的債務投資決策責任制。為了杜絕行政領導隨意拍板決定項目取舍的非科學做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務投資決策責任制，以規范的形式明確項目負責人應承擔的管理和償債的責任。同時，為避免投資決策失誤，應實行整個投資項目的決策者一貫負責制，對從建設項目的可行性研究和確定，到設計、施工、生產準備、投入生產的全過程負責到底，全面監督。對放棄職責，放松管理，致使項目失敗，償債發生困難的責任人，要給予黨紀、政紀處分：對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其法律責任。
5、整頓債務。立即對地方政府現有債務進行全面清理，落實債務主體。以財政資金為主要還款來源、用于城市基礎設施等其他公共物品建設支出的債務應以地方政府作為債務義務人，用于私人物品的債務資金由平臺公司承擔，逐步將這類業務企業化，獨立承擔法律責任。對于新增債務，應實行嚴格的債務責任制，按市場化原則明確債務償還主體，理清償債責任，規范債務清償行為，堅決杜絕償債主體的轉移行為。同時應本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統一、責權利相結合的債務管理新機制，依法確立債權債務關系，明確償債責任及連帶責任。
6、加強財政收支管理。增加地方基礎設施建設投資最終依賴于地方經濟的發展。地方政府要以建立穩固、平衡的財政為目標，發展經濟，培育新的財源增長點。工業要上規模，農業要保基礎，第三產業求發展。通過引導和政府支持，實現區域經濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。集中區域內所有可用的資源，對已經存在各項資金進行統一管理，即統一財權，并強化財政調控的權威。中央財政要完善轉移支付制度，加大對經濟欠發達地區和落后地區的轉移支付力度，匹配地方政府的財權和事權，縮小其收支差距。在支出發面，地方政府要本著厲行節約的原則嚴控日益增長的行政事業性經費開支，對于那些可以通過市場提供的公共物品要引導社會資金進行投資，提高財政資金的使用效率。
7、建立科學的用人制度，樹立正確的政績觀。長期以來，干部考核和任用往往把一個地區的顯著變化作為重要目標，導致主要領導在任期內趨之若鶩地追求形象工程、政績工程。在沒有相應財力支持的情況下，必然表現為舉債。通過舉債投資還可以在短時間內改善區域生產總值、財政收入、稅收收入的經濟指標。舉債出政績，舉債出干部。所以必須強化地方政府主要領導的償債責任，杜絕那種不從經濟發展的實際需要出發的盲目舉債行為。將其任期內新增政府性債務的籌集、管理、使用和償還和績效納入干部經濟責任審計范圍，作為領導干部提拔、任用的重要依據。
