導讀：我國地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟上的合理性和必要性，但關鍵的問題在于如何管理地方債務。
我國地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟上的合理性和必要性，但關鍵的問題在于如何管理地方債務。
地方政府債務的復雜性在于：地方政府債務中，既有顯性債務，也有隱性債務。顯性債務一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、拖欠工資、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等，除了明確的負債外，常表現(xiàn)為未支付的應付支出；隱性債務包括地方政府擔保的外債、地方金融機構(gòu)的呆壞賬、社保資金缺口等，地方國有企業(yè)、學校等事業(yè)單位的負債從廣義上來講也是地方政府負債。特別是各級地方政府為滿足地方財力需要，通過違規(guī)發(fā)債、設立政府下屬的投融資公司從銀行體系申請貸款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負債。
一、中央轉(zhuǎn)貸不是最有效率的方法
地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟上的合理性。首先，地方政府的收支會經(jīng)常性出現(xiàn)臨時不平衡；其次，地方政府債務最主要的功能還是為資本性支出融資。地方性公共產(chǎn)品，如公路、橋梁等大型基礎設施，如果通過稅收融資既無效率也不公平：一次性征收巨額稅收會給地方經(jīng)濟帶來很大的負面沖擊，也可能無法承受；由于項目本身期限很長，會造福于將來幾代的居民，一些居民有可能現(xiàn)在支付了高額的稅收后則遷居，無法享受項目未來的收益；一些未來能受益于該項目的居民也沒有為該項目付出相應的成本。而通過將債務期限與項目期限匹配起來，通過稅收償還本金和利息，很好地解決了納稅人收益和成本不匹配的問題，體現(xiàn)了公平的原則。
但是，如果不能控制地方政府過度舉債而產(chǎn)生的債務違約問題，地方政府舉債就不具有可行性。
地方政府債務的管理體制與一個國家的政治體制密不可分。對于聯(lián)邦制的國家，地方政府（相當于子公司）擁有更大的自主發(fā)債權(quán)力，同時也承擔債務破產(chǎn)的風險；而單一制國家的地方政府（相當于分公司）不可能承擔破產(chǎn)的風險，所以發(fā)債的權(quán)力也受到極大制約。單一制國家的地方政府的債務都由其中央政府以各種形式擔保。所以，地方政府債務要么由中央政府發(fā)行，然后轉(zhuǎn)貸給地方政府；或者由地方政府發(fā)債，中央政府則進行嚴格的管理。我們國家的政治體制決定了地方政府不承擔債務破產(chǎn)的風險，因此地方政府債務必須由中央政府轉(zhuǎn)貸或嚴格管理。
另一方面， 地方政府債務管理體制與一個國家金融制度環(huán)境有著緊密的聯(lián)系：在金融市場比較發(fā)達、法律環(huán)境比較完善的國家更多地依靠市場機制約束地方政府發(fā)債行為，如評級公司對違約風險高的地方政府債券給出較低的評級結(jié)果、債券市場的投資者則要求更高的（懲罰性）回報率；而金融制度不完善的國家只能依靠中央政府對地方政府舉債的行政管理。
理論分析和各國實踐均表明，中央轉(zhuǎn)貸（中央政府代發(fā)代還）在我國不是最有效率的方法。一方面，債務的利率無法反映地方政府債務的風險，而且由于中央政府承擔所有的最終償債責任，債權(quán)人對發(fā)行債務的地方政府的信用風險不會關注，這會加劇地方政府的道德風險問題；另一方面，財政有三大職能：資源配置、再分配和經(jīng)濟穩(wěn)定，地方政府只適合承擔資源配置職能，由于地方政府具有信息優(yōu)勢，所以地方政府負責地方基礎設施的投資具有最高的效率。地方政府被賦予“用錢”的權(quán)利也應該承擔“還錢”的義務。中央轉(zhuǎn)貸模糊了地方政府的償債責任，不利于構(gòu)建清晰的中央地方財政關系，在很大程度上軟化了地方政府的債務約束。償債責任過分集中在中央政府，也會使中央政府無法有效管理。
由于管理不善而導致的地方政府債務危機或財政困境無論是發(fā)達國家、發(fā)展中國家或是轉(zhuǎn)軌國家都經(jīng)常發(fā)生。盡管我國地方政府發(fā)行債務是必要的、合理的，但是如果不加約束地一哄而上，地方政府債務將面臨失控的風險，地方政府債務危機的擔憂就有可能在不遠的將來成為殘酷的現(xiàn)實。
二、中央政府有必要對地方政府債務進行管理
考慮到地方政府財政狀況和地方項目的復雜性，地方政府更有信息優(yōu)勢發(fā)行債務和實施債務融資項目的管理。但是為了將總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是防范地方政府債務風險，中央政府十分有必要對地方政府債務進行管理。
首先，中央政府要了解地方政府債務總量、結(jié)構(gòu)和性質(zhì)。既包括地方政府過去形成的債務存量也包括未來的地方政府發(fā)行的債務增量。這需要為地方政府債務建立嚴格的會計核算制度并將地方政府債務納入政府預算核算，還要建立對地方政府債務的信息管理系統(tǒng)，讓中央政府能及時準確地掌握地方政府債務的信息。而且，中央政府在正確評級地方政府財務狀況和未來財政收入能力的基礎上，評價地方政府債務的信用等級，決定是否批準地方政府發(fā)行債務并決定其發(fā)債規(guī)模。
其次，地方政府債務的發(fā)行須經(jīng)過中央政府的審批。一方面是為了防止經(jīng)濟過熱，控制債務發(fā)行總量。另一方面，也是為了實現(xiàn)債務資金投放的合理結(jié)構(gòu)，減少重復建設的問題。
三、中央政府需要建立一系列的地方債務預警指標體系，對債務的違約風險進行動態(tài)和前瞻性的評價，及時發(fā)現(xiàn)問題，最大限度地控制地方政府債務危機的發(fā)生。
最后， 盡管我國債券市場的制度環(huán)境還不夠完善，但是應該選擇有條件的地方政府作為試點，發(fā)行地方政府債券。發(fā)揮評級機構(gòu)和機構(gòu)投資者對地方政府債券的評價和監(jiān)督功能，逐步完善市場監(jiān)督機制來約束地方政府的債券發(fā)行和管理。地方政府債券一方面能極大提高流動性，降低融資成本，同時也可為我國金融市場提供一種更安全的政府類債券，滿足個人和機構(gòu)投資者的需要，有助于促進評級等中介機構(gòu)發(fā)展。
