預算執(zhí)行是政府及財政部門為實現(xiàn)年度財政工作目標而實施的組織收入、保證支出，并對收支運行活動進行全過程監(jiān)督的總稱。一級政府財政預算執(zhí)行究竟達到了什么程度，通過什么指標和方法進行評估？是一個值得研究的課題，這對于加強和改進預算管理，提高預算執(zhí)行水平有著重要意義。
一、建立預算執(zhí)行程度審計評估制度的必要性長期以來，審計機關把預算執(zhí)行審計監(jiān)督的重點放在揭露和查出違紀違規(guī)問題上，取得了一定的成績，很少或沒有將部門預算、政府采購預算、國有資本經(jīng)營預算、項目支出預算與整個預算的實際執(zhí)行結果；法定支出和政府安排的重點支出與實際執(zhí)行結果，整個預算執(zhí)行結果與財政工作目標的實現(xiàn)情況結合起來，通過定量定性和對比分析，揭示和反映預算執(zhí)行的程度問題。作為審計機關必須轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念，加強預算執(zhí)行程度的審計評估，促進加強和改進預算管理，提高預算執(zhí)行水平。
一建立預算執(zhí)行程度評估制度，是實施依法治國方略的必然要求。我國是社會主義法治國家，國家代表人民當家理財，決不容許失之法度的現(xiàn)象存在。因此，財政工作的法制化，是實施依法治國方略的一個重要項方面。在我國一些經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，因為財力的限制，為保證授權支出項目符合法律規(guī)定的要求，以應付各種執(zhí)法檢查，不得不“逼良為娼”。要么在預算編制過程中按照法定要求保證了專項支出，而對于管理使用這些資金的部門經(jīng)費卻沒有嚴格按照標準打滿打足，部門在實際執(zhí)行過程中，不得不擠占挪用專項資金；要么將專項支出預算和部門經(jīng)費預算實行混編，給部門擠占挪用專項資金留下可乘之機。最終導致預算與實際執(zhí)行結果出現(xiàn)很大差異，使人民的利益和《預算法》的嚴肅性都受到損害。所以，完善的預算編制過程和適當?shù)闹贫劝才攀潜苊忸A算執(zhí)行出現(xiàn)偏差的先決條件，通過建立預算執(zhí)行程度評估制度，推進政府把影響預算執(zhí)行程度的各種因素予以制度化，建立一本完整科學的預算、一套協(xié)調(diào)有序的人事管理系統(tǒng)、一套控制有效的收支管理體系和措施、一套具有透明度的競爭性政府采購程序和辦法、一套支出總量和余額控制機制，切實解決法與法之間的協(xié)調(diào)問題，提高預算執(zhí)行的程度和水平，是構建法制政府的客觀需要。
二建立預算執(zhí)行程度評估制度，是強化預算管理約束力的客觀需要。預算和執(zhí)行“兩張皮”在我國不少地方應該說是一個不爭的事實。預算對于部門執(zhí)行來說，只是起到了一個資金來源控制的作用，部門什么事可以做，什么事不可以做，什么事是以后要做得，財政預算對其沒有足夠的約束力，通過預算明確部門的年度職責，實現(xiàn)以錢養(yǎng)事的作用沒有真正發(fā)揮。從各級審計機關多年來向人大提交的預算執(zhí)行審計結果和審計工作報告來看，我國的預算執(zhí)行存在著“二元差異”，即預算與決算的差異、預算與實際執(zhí)行結果的差異。在財政預算與決算的差異中，有一部分是由于預算編制預測不夠科學，根據(jù)實際執(zhí)行情況必須要調(diào)整的；有一部分是政府和財政沒有履行法定審批程序“先斬后奏”，最后通過財政決算予以合法化的。在預算與部門實際執(zhí)行結果的差異中，主要是由于各級補足收入和一部分預算外資金沒有全部嚴格實行預算集中統(tǒng)一管理造成的，部門在這部分資金的使用上擁有很大的“自由裁量權”，是想怎么用，就怎么用。通過審計對預算執(zhí)行中出現(xiàn)的各種差異進行分析解剖，引發(fā)社會各方面的關注和監(jiān)督，對于逐步強化預算的約束力有著重要意義。
三建立預算執(zhí)行程度評估制度，是提高預算執(zhí)行水平的重要途徑。預算執(zhí)行程度評估是及時反映財政預算執(zhí)行情況的重要途徑，是政府加強預算管理的重要環(huán)節(jié)，對于保證政府預算的順利執(zhí)行和提高執(zhí)行水平意義重大。通過預算執(zhí)行程度的分析，可以在實際執(zhí)行中找出預算政策的缺陷，為更好地組織預算執(zhí)行提供建議，以便重新通過一定程序制定和調(diào)整政策，使財政工作目標得以實現(xiàn)。同時，對預算實際執(zhí)行結果和預算之間的差異確認和處理越及時，越能提高預算執(zhí)行行為調(diào)控的主動性，越有利于保證財政工作目標的實現(xiàn)。因此，建立預算執(zhí)行程度審計評估機制，切實加強預算執(zhí)行程度的分析，全面、準確地掌握財政經(jīng)濟運行變化情況，不斷校正預算編制政策和執(zhí)行行為，是提高預算執(zhí)行力和水平的一條重要路徑。
二、預算執(zhí)行程度的基本內(nèi)涵和界定預算是對收入和支出進行決策的過程，決策的效果最終要通過預算執(zhí)行來反映。理想化的預算應該是不高估政府收入水平，不低估政府必需的支出水平，使預算與實際執(zhí)行情況保持相對一致性。事實上，預算是建立在宏觀經(jīng)濟框架和現(xiàn)實假設基礎之上的，預算與實際執(zhí)行結果往往會不對稱，預算執(zhí)行結果總是圍繞預算呈上下波動狀態(tài)，這個上下波動的區(qū)間就是預算執(zhí)行的程度。
預算執(zhí)行程度首先表現(xiàn)為預算年度內(nèi)一級政府預算實際執(zhí)行結果（包括政府采購預算），剔除宏觀經(jīng)濟因素在預算年度內(nèi)發(fā)生的意料之外的各種變化（追加和調(diào)整部分），與預算之間的差異程度。即預算執(zhí)行實際結果與財政決算之間的差異。也有人把預算執(zhí)行程度看著是實際執(zhí)行結果與預算之間的差異程度，但是由于一個國家和地區(qū)的政治經(jīng)濟形勢總在不斷變化發(fā)展，要保證預算的正確執(zhí)行和收支間平衡就必須重新追加和調(diào)整預算，雖然一些追加和調(diào)整的內(nèi)容事先并不一定完全符合法定的手續(xù)和程序，一旦這種重新追加和調(diào)整經(jīng)過法律程序加以確定后，審計機關就不宜妄加評論，在預算執(zhí)行程度評估時可以將其作為一種“可容忍誤差”。此外，從理論上講，財政決算就是預算年度內(nèi)預算收入和支出的最終結果，一個國家和地區(qū)的預算執(zhí)行的實際結果與財政決算之間本沒有差異。但是從我國情況來看卻不盡然，一方面財政預算內(nèi)外收入還沒有真正的“打捆”和統(tǒng)籌；另一方面上下級轉(zhuǎn)移支付、債務收入、新增財政收入和土地出讓收入沒有完全納入政府財政預算。事實上“這個最終結果”只是所有財政收支納入預算管理中那部分的最終結果，而非所有財政收支的全部。
預算執(zhí)行程度也表現(xiàn)在把握政府財政政策側(cè)重點的程度。預算與政府的財政政策相互關聯(lián)，是反映政府財政政策的一面鏡子，具有較高的政治性。預算執(zhí)行則是指利用各種資源實施預算政策的階段，既包括與政策實施有關的活動，有包括預算管理有關的活動。社會公眾、人大、政府、納稅人對預算的視角和要求各不相同，加之受財力和國家宏觀經(jīng)濟政策的影響，一級政府財政預算雖然不可能考慮和反映政府所有政策，但是必須把握政策政府財政政策的側(cè)重點，將政策優(yōu)先項目轉(zhuǎn)化成預算優(yōu)先項目。預算執(zhí)行程度，一方面要看法定支出是否符合規(guī)定要求。《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》、《科技進步法》等法律明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)、科技、科技等方面的支出必須高于財政經(jīng)常性收入的增幅；另一方面要看保證政府支出重點的程度。政府財政一個時期有一個時期的支出重點。前幾年強調(diào)增強固定資產(chǎn)投資，拉動經(jīng)濟發(fā)展；近幾年來是增加農(nóng)村稅費改革和綜合配套改革轉(zhuǎn)移支付；最近“和諧”社會建設和新農(nóng)村建設是最強音，加大了公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付和新農(nóng)村建設的投入力度。這些都是預算執(zhí)行程度評估值得關注的重點。
預算執(zhí)行程度最終表現(xiàn)為預算年度內(nèi)一級政府預算實際執(zhí)行結果與財政目標實現(xiàn)程度的差異。即，通過組織預算執(zhí)行實現(xiàn)預期的財政工作具體目標的程度。政府每一年都確定了相應的財政工作目標，從我市看，2005年是嚴格依法理財治稅，著力構建公共財政框架，保證干部教師工資發(fā)放、保證社保資金落實到位、保證黨政機關和政法部門的正常運轉(zhuǎn)。2006年的重點是“服務興工富市”戰(zhàn)略，完善以人為本的公共財政支出體系，提高財政收支管理效益。2007年的重點是提高財政收入質(zhì)量，把更多的財政資金投向公共服務領域，促進和諧荊門建設。由于財政工作目標的不相同，每一年政府財政收入管理和支出重點也不同，因此，預算執(zhí)行程度的評估重點就不同。
三、預算執(zhí)行程度的評估主要內(nèi)容預算收入執(zhí)行程度的評估內(nèi)容包括：各項稅收收入（增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、契稅、地方其他工商稅收）實際入庫情況與預算之間的差異；排污費、教育費附加和其他收入的審計執(zhí)行結果與預算之間的差異；各項基金收入的實際入庫情況與預算之間的差異；各種稅收收入入庫的均衡程度；重點稅源占整個稅收收入的比重；預算收入的實際執(zhí)行結果與預算之間的整體差異。
預算支出執(zhí)行程度的評估內(nèi)容包括：基本支出（人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、對個人和家庭的補足）的實際結果與預算之間的差異；項目支出（工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城建、文化、教育、體育、科技、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、民政優(yōu)撫、軍轉(zhuǎn)干部安置、社會保障等）的實際執(zhí)行結果預算之間的差異；法律授權支出項目（農(nóng)業(yè)、教育、科技、計劃生育等）的實際執(zhí)行結果與預算之間的差異；地方政府年度安排的重點支出項目（支持地方企業(yè)改革脫困支出、農(nóng)民工技能培訓、城市失業(yè)人員再就業(yè)培訓等）的實際執(zhí)行結果預算之間的差異；預備費和其他支出的實際執(zhí)行結果與預算之間的差異；預算超收收入管理使用情況；預算支出的實際執(zhí)行結果與預算之間的差異；政府采購預算與實際執(zhí)行結果的差異。
預算收支平衡情況的評估內(nèi)容包括：調(diào)入資金與上年度增件變化情況；調(diào)入資金占整個預算預算支出的比重；調(diào)入資金對預算平衡的影響程度。
財政工作目標實現(xiàn)程度的評估內(nèi)容包括：通過對整個預算執(zhí)行情況的綜合分析，對年度政府財政工作目標實現(xiàn)情況給予一個客觀公正的評價，對政府財政工作給予一個整體評價。
