丁學東司長：貫徹落實《事業單位國有資產管理暫行辦法》
切實做好新時期事業資產管理工作
--丁學東司長在中央部門事業資產管理辦法培訓班上的講話
2006年7月21日
同志們：
很高興有機會與大家一起交流探討事業單位國有資產管理工作。大家知道，《事業單位國有資產管理暫行辦法》已經以財政部令的形式公布，并于7月1日起正式施行。作為今后一個時期規范和加強全國事業資產管理的指導性文件，《辦法》的出臺，標志著我國事業資產管理工作邁入了一個嶄新的歷史階段，將對我國社會主義市場經濟體制的完善及節約型社會、和諧社會的構建產生深遠的影響。同時，對財政部來講，這也是在部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線等財政改革的基礎上，進一步完善財政管理職能，拓展政府理財領域，提高政府行政能力的又一重大舉措。為了使從事事業資產管理工作的同志更準確地理解和把握《辦法》的精神實質，促進《辦法》的貫徹落實，同時也為大家創造一個交流經驗的機會，教科文司與干部教育中心共同舉辦這期培訓班，希望大家能通過這次培訓有所收獲，也懇請大家對我們今后的工作提出寶貴的意見和建議。下面，我先講幾點意見，供大家參考。
一、事業資產管理現狀不容樂觀
事業資產是國有資產的重要組成部分。據《2005中國會計年鑒》統計，截至2004年底，全國國有資產共11.58萬億元，其中行政事業單位國有資產達3.84萬億元，約占全部國有資產的33%;而事業單位國有資產總量已達到2.73萬億元，占國有資產總量的23.5%，占行政事業單位國有資產總量的70.9%。近幾年，事業單位國有資產每年都以10%以上的較高速度增長，其總體規模和占國有資產的比重將越來越可觀。事業資產總量的不斷擴大，為我國各項事業的發展和政府公共服務職能的有效履行提供了強有力的物質保障。
近年來，中央和地方各級財政及有關部門、單位結合財政、財務管理改革的要求，在加強事業資產管理方面進行了積極的探索和不懈的努力，如結合實際制定完善本地區、本部門（單位）資產管理方面的規章制度;堅持開展產權登記和實行資產統計報告制度;嘗試籌建資產管理信息系統;積極探索資產管理與預算管理、財務管理相結合的新模式等。這些工作在一定程度上促進了事業資產管理水平的提高。
但我們也要清醒地意識到，當前事業資產的管理還十分薄弱，主要表現在資產產權不夠清晰，本應享有資產占有使用權的部門（單位）往往擁有對資產的全部支配權;家底不清、賬實不符，資產日常核算和管理水平有待進一步提高;配置不均衡，不同部門（單位）之間資產占有苦樂不均，資產閑置浪費與短缺現象并存;監管比較薄弱，國有資產及其收益的流失比較嚴重等。事業資產基礎管理的薄弱，一方面制約了部門預算管理水平的進一步提升，降低了財政資金的使用效益，限制了事業單位職能的有效履行;另一方面也為部門、單位或個人利用國有資產謀取不合理收益提供了機會，在一定程度上擾亂了社會主義市場經濟秩序和社會收入分配秩序，甚至成為滋生腐敗的土壤。對此必須給予高度重視，采取有效措施，切實加以解決。
二、充分認識加強事業資產管理的重要意義
（一）加強事業資產管理是健全國有資產管理體制，完善社會主義基本經濟制度的必要舉措
黨的十六大把深化國有資產管理體制改革作為經濟體制改革的一項重要任務，十六屆三中全會和五中全會明確提出要建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等的監管制度。事業單位國有資產是非經營性資產的主要組成部分，但長期以來我們對國有資產的認識和運作往往偏重于國有企業經營性資產，對事業資產卻關注不夠。特別是1998年至今，財政部負責制定政府公共財產（包括事業資產）管理規章制度并對執行情況進行監督，一部分具體工作交由有關部門承擔，目的是為了共同做好事業資產管理工作，呈現出財政部門、主管部門、國資監管機構、政府機關事務管理機構等部門均從不同角度對事業單位國有資產進行監管，并取得了一定成效。但由于具體監管職責不很清晰，造成事業單位國有資產管理工作中，存在著職責交叉和管理的真空，使得事業資產監管成為國有資產管理體制中十分薄弱的一環。因此，加強事業資產管理，是當前健全我國國有資產監管體制，完善社會主義基本經濟制度的一項必要舉措。
（二）加強事業資產管理是完善公共財政體制，切實轉變政府職能的客觀需要
按照公共財政的要求，市場在資源配置中發揮基礎性作用，政府應主要負責提供公共產品和公共服務，這也正是社會主義市場經濟條件下政府職能由傳統的管理型向服務型轉變的核心要求。近年來，財政部門積極推進部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等各項財政改革，不斷完善公共財政框架體系，從財政資金的管理層面實現了公共財政改革的重大突破。但由于在資產管理方面還缺乏有效的措施和手段，很大程度上制約了公共財政功能的發揮，也限制了政府公共服務水平的進一步提高。
事業單位是我國政府社會公共服務職能的重要載體，而事業資產是事業單位履行職能的物質基礎和保障。要進一步提高政府公共服務質量和水平，客觀上要求我們必須拓展政府理財領域，將公共財政管理的范圍延伸至事業資產，通過切實加強事業資產管理，合理配置和有效利用國有資產，充分發揮其在事業單位履行職能方面的物質基礎作用，以實現公共財政的目標要求，切實推進政府職能轉變。
（三）加強事業資產管理是理順收入分配關系，構建社會主義和諧社會的重要環節
工資、津貼補貼等收入分配制度改革不僅僅是財政問題和經濟問題，同時也是社會問題和政治問題。健全的收入分配制度和規范的收入分配秩序，是社會穩定、和諧的前提和保證。隨著我國經濟規模的不斷擴大和公共財政建設步伐的加快，國家對公共事業的保障力度將進一步加大，事業單位國有資產的規模也將快速增長。如果不及時、有效地加強國有資產管理，很可能為單位謀取不合理津貼補貼提供更多的資源和機會，加劇收入分配的不公平。從完善事業資產管理體制入手，強化對事業資產的監管，可以切實推進事業單位津貼補貼規范工作和工資制度改革，從源頭上遏制津貼補貼發放混亂的現象，為構建社會主義和諧社會提供保證。
（四）加強事業資產管理是降低行政事業運行成本，建設節約型社會的必然要求
建設節約型社會，首先應從政府做起。而政府的運行成本在很大程度上取決于事業單位的資產管理水平。當前資產管理基礎的薄弱，使得一些部門（單位）一方面想方設法申請增加預算撥款，另一方面卻存在大量的財政資源浪費和低效率使用的現象。要降低事業運行成本，必須強化節約意識，加強事業資產管理，采取有效措施維護資產的安全完整、防止國有資產流失，并對現有存量資源進行有效整合，使其發揮最大使用效益，堅決杜絕資產的閑置浪費。同時，以資產管理與預算管理相結合的新理念進一步深化部門預算改革，根據事業單位履行職能的需要，結合存量資產使用狀況，合理安排預算，實現以存量制約增量、以增量激活存量，從而有效降低政府運行成本，節約社會資源，加快推進節約型政府、節約型社會建設。
三、準確把握《辦法》所體現的事業資產管理的時代特點
《辦法》是今后一個時期規范和加強事業單位國有資產管理的指導性文件，體現了新時期加強事業資產管理工作的新要求。按照現代管理的內在邏輯，結合事業資產管理的規律和特點，《辦法》構建了事業單位資產從投入、使用到處置全過程的監管體系，包括總則、管理機構及其職責、資產配置及使用、資產處置、產權登記與產權糾紛處理、資產評估與資產清查、資產信息管理與報告、監督檢查與法律責任、附則等9章、60條。其主要特點包括以下幾個方面:
第一，進一步明確了管理機構及其管理職責。《辦法》構建了“財政部門-主管部門-事業單位”三級管理模式，并進一步明確了三個管理主體在資產管理工作中的具體職責和權限。按照新的體制，財政部門、主管部門、事業單位要明確管理機構和人員，分別對事業資產實施綜合管理、監督管理和具體管理。考慮到事業單位性質及事業資產管理工作的復雜性，規定“財政部門根據工作需要，可以將國有資產管理的部分工作交由有關單位完成”，這為各級財政部門結合實際需要安排工作重點、提高工作效率增加了靈活性。第二，體現了資產管理與預算管理、財務管理相結合的新理念。以往資產管理的主要弊病在于與預算管理、財務管理相脫節，這既不利于資產管理的規范，也限制了預算和財務管理水平的提高。《辦法》在“總則”部分中突出強調了資產管理應堅持與預算管理、財務管理相結合的原則，并在多個條款中予以具體體現。如規定限額以上資產購置事項要先經審批方可納入預算;規定資產處置批復是財政部門重新安排預算的參考依據;強調各級財政部門、主管部門應當建立和完善資產與預算有效結合的激勵和約束機制;明確資產信息報告是財務會計報告的重要組成部分等。
第三，體現了資源整合和共享共用的新理念。針對事業單位普遍存在的資產閑置浪費、使用效率不高的現象，《辦法》強調財政部門、主管部門和事業單位要積極推動事業資產的有效整合和共享共用，并明確了主管部門、財政部門對事業單位長期閑置、低效運轉或超標準配置資產的調劑權，體現了優化事業資產配置、整合事業資源的要求。
第四，取消了“非經營性資產轉經營性資產”的概念。過去我們習慣將事業單位利用國有資產進行投資、出租、出借的行為稱為“非經營性資產轉經營性資產”，事實上這種提法不甚科學，也不便于實際操作。一是“經營性”與“非經營性”往往較難界定，且存在相互轉化而不是單向轉化的問題。二是部分資產雖然已用于投資或出租、出借、擔保，但在事業單位的會計賬面中仍然反映為事業單位占有的資產，只是資產的使用方向發生了變化。從財政的角度看，這部分資產還是在事業領域的投入，本質上還是非經營性質，有別于國資委管理的“經營性資產”。因此《辦法》不再采用“非經營性資產轉經營性資產”的概念，而是明確為“事業單位國有資產的使用包括單位自用和對外投資、出租、出借、擔保等方式。”
第五，強化了國有資產收益的管理。事業單位國有資產收益監管不嚴，是導致收入分配秩序混亂的根源之一。《辦法》按照政府非稅收入管理的有關規定，結合事業單位財務制度改革的方向，強化了對事業單位國有資產處置收入和有償使用收入的管理要求。
第六，實現了對事業單位國有資產的全面管理。相對于以往資產管理制度，《辦法》包含的資產范圍更寬泛，不僅指實物資產，也包括非實物資產;不僅包括固定資產管理，還包括流動資產、對外投資、無形資產等其他形態的資產管理。如《辦法》中特別強調了事業單位要加強無形資產管理，防止無形資產流失;并將“貨幣性資產損失核銷”納入資產處置監管的范圍。這些都是針對原來資產管理的薄弱環節作出的規定。另外，《辦法》涵蓋的管理內容比較全面，既包括了資產配置、使用、處置各個不同環節的管理要求，也對產權登記、糾紛處理、資產評估、資產清查和資產報告等基礎管理工作進行了全面規范。
第七，增加了事業資產信息化管理的規定。信息化是資產管理改革的方向。運用信息技術手段，改革和創新事業資產管理方式，實現資產管理的革命，是我們面臨的一項新任務。《辦法》明確提出要建立和完善事業單位國有資產管理信息系統，對事業資產實行動態管理，體現了信息化時代資產管理的新特點、新要求。
四、當前事業資產管理工作的主要任務
事業單位國有資產管理改革，必須納入到整個公共財政改革的體系中統籌考慮，要與其他財政管理改革相互銜接，特別是要緊密配合并推進部門預算管理制度改革。我們要在《辦法》的指導下，結合新時期對事業資產管理體制、管理內容和管理手段等提出的新要求，努力建立適應社會主義市場經濟要求、體現服務型政府和公共財政理念的，資產產權清晰、配置科學、使用合理、處置規范、監督公正的事業資產管理新模式，開創全國事業資產管理工作的新局面。
財政部將結合《辦法》的實施，切實加強事業資產管理，近期重點做好以下幾項工作:
第一，進一步加強制度建設。會同有關部門加快制定中央級事業單位國有資產管理的有關制度，抓緊制定中央級事業單位國有資產管理暫行辦法及有關資產配置、使用、處置等具體管理辦法;同時，確立中央級事業資產管理的工作規程，明確對有關部門的授權事項和范圍，全面開展中央級事業資產管理工作。
第二，積極推動資產管理與預算管理的有機結合。抓住資產配置這個關鍵環節，研究制定事業資產配置標準和相關定額，推行實物費用定額制度，進一步推動資產管理與預算管理的有效結合，使預算資金分配更加規范和公平，資產配置更加科學合理。
第三，認真部署開展資產清查。今年下半年部署開展全國事業單位資產清查，摸清事業單位家底，為全面開展事業資產管理工作和工資、津貼補貼制度改革打好基礎。考慮到行政、事業資產管理工作的關聯性，該項工作將與行政單位資產清查共同布置實施。爭取明年上半年初見成效。
第四，創新管理方式，加強事業資產的動態監管。在資產清查的基礎上，按照“金財工程”建設的總體部署，推動全國行政事業單位國有資產管理信息化建設，實現對資產從入口到出口各個環節的動態管理，為資產管理與預算管理的結合提供更多的信息支持，為行政事業資源整合和資產共享共用創造條件，并以資產的動態監管實現津貼補貼的規范發放。
第五，采取有效措施，切實加強事業單位國有資產處置收入、有償使用收入管理。按照清理規范津貼補貼工作的要求和政府非稅收入管理的規定，研究制定事業單位國有資產處置收入及有償使用收入管理的具體辦法。事業單位國有資產處置收入，應當全部作為政府非稅收入，實行“收支兩條線”管理;事業單位國有資產有償使用收入則不宜“一刀切”，我們將結合分類推進事業單位改革的進程，按照激勵和約束并重的原則，研究制定具體的管理辦法。
同志們，事業資產管理工作的基礎還十分薄弱，改革和創新的任務艱巨。希望大家珍惜這次培訓的機會，認真學習，廣泛交流，深入理解和把握《辦法》的精神實質及其管理理念;近期要按照財政部的統一部署，積極做好資產清查和資產管理信息系統建設的相關工作。同時，希望各部門要結合本部門實際，根據部令和財政部即將出臺的中央級事業資產管理實施辦法，盡快制定或完善本部門事業單位國有資產管理的實施細則;并按照部令的要求，明確管理機構和人員，切實履行職責，積極創新管理方式，努力提高工作效率，共同做好新時期事業單位國有資產管理工作!
謝謝大家!
二○○六年七月二十一日
