隨著我國高等學校教育體制的改革，高等學校由過去的政府附屬機構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣袌鼋?jīng)濟，自主辦學的法人實體，資金來源渠道由過去的單純政府撥款，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲阑I集資金的階段，并且隨著高校的擴招，政府撥款占學校總支出的比例不斷降低，如何積極籌集資金，做到“量人為出，收支平衡”，提高資源的配置水平和效率，成為高校內(nèi)部管理關(guān)注的熱點問題，也是迫使高校重視和加強學校預算編制和執(zhí)行的內(nèi)在原因。目前，雖然研究高校預算的文章比較多，但筆者發(fā)現(xiàn)，許多研究高校預算的文章研究對象不是很明確，研究中沒能清晰地分清部門預算與高校內(nèi)部校級執(zhí)行預算的關(guān)系，以高校內(nèi)部校級執(zhí)行預算為主線，融人部門預算改革的影響和要求，具體針對特定高校整個預算編制、執(zhí)行的管理實際流程進行案例研究的則更少。
基于上述內(nèi)外因素影響和研究現(xiàn)狀的不足，本文以“雙視角”為研究框架，具體針對某文科高校2009年整個預算管理實務進行案例研究，所謂“雙視角”是指將高校作為一個預算整體，高校預算管理既要滿足國家財政對高校預算資源配置合規(guī)性的要求，又要實現(xiàn)校級執(zhí)行預算對校內(nèi)資源的有效配置，促進學校教學和科研戰(zhàn)略目標又好又快發(fā)展。
一、制度背景及國內(nèi)外文獻綜述
(一)國內(nèi)外高校預算管理歷史發(fā)展歷程建國以來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷發(fā)展，作為財政重要組成部分的預算管理也在不斷深化，適應和促進著經(jīng)濟發(fā)展和改革進程。高等學校預算是國家預算的重要組成部分，也經(jīng)歷了60年來的改革歷程，從無到有，從單一到復雜，在摸索中不斷深化改革，比較統(tǒng)一的觀點認為，大致經(jīng)歷了如下的三個階段：單純的財政撥款的預算內(nèi)階段、預算內(nèi)與預算外并存階段、現(xiàn)階段的預算內(nèi)外合并，建立“大收大支”的“校級綜合預算”階段。
國外西方發(fā)達國家高等學校校內(nèi)預算管理方法也是歷經(jīng)了長期演變，不斷革新，形成了較為完善的預算管理體系。如美國國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展、政府的財政改革和學校自身內(nèi)部不斷發(fā)展的需要是促使美國高校校內(nèi)預算分配方法的不斷發(fā)展和創(chuàng)新的外因和內(nèi)因，根據(jù)其發(fā)展歷程，其高校預算方法的演變過程主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，預算控制觀：由注重投人導向型為主到以關(guān)注產(chǎn)出和成果為主的轉(zhuǎn)變；第二，資金管理部門的職能：從注重分配資源為主轉(zhuǎn)向以提高資金的使用效率和效果為主的轉(zhuǎn)變；第三，財務管理模式：由集權(quán)管理轉(zhuǎn)向分權(quán)管理的過程的轉(zhuǎn)變。
(二)國內(nèi)外研究現(xiàn)狀從預算編制方法、財務預算管理的特點與經(jīng)驗、世界公共支出預算方法的演變過程三個方面予以闡述。
一是國內(nèi)外預算編制的方法。國內(nèi)高校由于受計劃經(jīng)濟的影響，長期以來預算編制方法主要采用增量預算編制方法。近年來，隨著財政改革的不斷深入和高校的內(nèi)在發(fā)展，有些高校特別是規(guī)模較大的高校已經(jīng)嘗試采用不同的預算分配方法，國內(nèi)研究不同編制方法的文章也越來越多，如學者馬駿、葉娟麗認為，零基預算在我國的應用雖然產(chǎn)生了一些積極的影響，如砍掉了一些構(gòu)成原來預算基數(shù)的支出項目，專項經(jīng)費領(lǐng)域建立項目庫對部門專項經(jīng)費的申報形成了制約，但在我國的實施還是面臨著許多困難和問題，整體上講并不算成功；實行部門預算改革對高校預算編制范圍、時間、方法、基本數(shù)字作用、約束力、編制程序等六個方面產(chǎn)生了影響。當財政部門預算批復后，各高校還需要根據(jù)批復的部門預算金額編制內(nèi)部預算(高校各職能部門及系、院等的預算)。在高校預算中引人“全面預算”，使高校財務預算的內(nèi)涵擴大化，使學校的總目標和各部門的子目標結(jié)合起來，在實施全面預算時可以綜合使用多種預算編制方法，利用全面預算的控制工作加強高校預算的執(zhí)行。
國外西方發(fā)達國家高校預算編制方法經(jīng)歷了較長的演變和發(fā)展過程，如美國高校預算分配改革進程先后經(jīng)歷了諸如增量預算法(Incremantal Budgeting)、規(guī)劃項目預算法(Planning，Programmingand Budgeting Systems。簡稱PPBs)、公式法(Formula Budgeting)、數(shù)量模型法、零基預算法(Zero-Based Budgefing)、績效預算法(Performanee Budgeting)等預算編制方法。
二是國內(nèi)外高校財務預算管理的特點與經(jīng)驗。
(1)籌資環(huán)境和預決算經(jīng)費管理。國內(nèi)高校籌資環(huán)境雖然存在一定的稅收優(yōu)惠，但主要在教育勞務方面，科研及后勤方面稅收優(yōu)惠還不明朗，科研管理政策不科學，預決算方面，預算與決算不嚴格，決算往往是預算執(zhí)行結(jié)果的數(shù)據(jù)匯總和針對數(shù)據(jù)的報表說明。國外高校首先擁有較好的籌資環(huán)境，如美國的高等教育政府撥款所占比例并不大，并且有逐年下降的趨勢，但是政府給予許多優(yōu)惠政策(如稅收、科研課題等)，寬松、靈活、開放的籌資環(huán)境，為美國高等教育提供了充裕的資金支持；其次是預決算經(jīng)費管理科學、嚴格，保證了高校的健康發(fā)展。美國的高等學校十分重視教育經(jīng)費收支的全面預算管理，他們認為編制預算的過程是學校規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的過程，其經(jīng)費預算管理包括事先規(guī)劃、事中控制和事后考核獎勵的全面預算。
(2)預算編制的組織框架。國內(nèi)高校基本沒有設立董事會，預算編制沒有專門的機構(gòu)，大多數(shù)學校的預算編制主要由財務處的某個科室的一位業(yè)務人員專門負責。高等學校的預算編制、執(zhí)行和決算的特點是過程復雜，專業(yè)性很強，建議在我國高等學校中設立專門的預算辦公室負責整體的預算工作。
國外發(fā)達國家高校的預算編制有完善的預算組織框架。預算的制定有嚴格的組織保障，如澳大利亞的高校成立專門的預算工作小組(五名工作人員)、預算建議顧問委員會(九名專家組成)、預算執(zhí)行委員會。預算建議顧問委員會由分管的副校長負責，由各學院教授、財務處處長和各學院代表組成，向分管財務的副校長和預算執(zhí)行委員會提出建議，如總體預算的政策與結(jié)構(gòu)；計劃目標與預算之間的關(guān)系；預算支出與實際支出之間的關(guān)系等。 三是世界公共支出預算方法的演變過程。世界各國都非常重視公共支出的預算管理改革，強調(diào)預算方法的改革是整個預算管理改革的核心。預算包括五種功能取向，分別是控制、管理、計劃、優(yōu)先性和責任性。其起源時期及對應的預算模式概括。
提高教育投資的綜合效益，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，是預算分配的根本目的。目前國內(nèi)大多數(shù)高校預算分配的功能僅僅局限于計劃和控制職能，資金管理部門只是審核院、系預算編制的科學性、合理性，沒有對資金使用的有效性負責，沒有注重對預算執(zhí)行結(jié)果的考核，預算編制就是分錢。
四是預算的績效評價。國內(nèi)高校績效評價的研究文獻比較少，總體上處于起步階段，缺乏對國外已有研究成果的深入的整理歸納，研究內(nèi)容尚不完整。在實際工作中，許多高校存在一方面舉債數(shù)量較大，另一方面每年的預算分配資金沉淀過大并逐年增大的現(xiàn)象，造成了資金的嚴重浪費和缺乏效率。
國外高校預算績效評價與高校績效評價密切相關(guān)，研究成果
主要是基于高校外部對高校預算的配置績效，較少關(guān)注高校對內(nèi)部機構(gòu)預算資金的再配置績效。這也與國內(nèi)高校的現(xiàn)狀極度相似，目前國內(nèi)各高校普通都比較重視部門預算的決算工作，但極少有高校重視校級執(zhí)行預算的決算工作，甚至大多數(shù)高校都沒有校級執(zhí)行預算的決算工作。
(三)文獻述評通過對以上研究的分析可以看出，目前我國高校正處于改革發(fā)展時期，國外高校預算管理的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀的文獻在預算管理目標、方法模式及發(fā)展方向等方面給我們提供了許多啟發(fā)和參考，如國外高校預算管理的發(fā)展是受到自身發(fā)展需求的內(nèi)因驅(qū)動和國家經(jīng)濟發(fā)展、財政改革的外因影響的，但由于國情、政治經(jīng)濟體制及經(jīng)濟發(fā)展水平等都存在較大的差異，難于直接進行復制和模仿；國內(nèi)高校預算管理已有的研究大都側(cè)重于理論方面的探討，尤其在預算的研究對象上也不明確，研究中沒能清晰地分清部門預算與高校校級執(zhí)行預算的關(guān)系，在預算編制方法上，局限于某一種方法的較多，少量文獻提到需綜合多種預算方法的優(yōu)點編制預算，但是多是理論上的闡述，結(jié)合實踐論述的較少。因此，以高校為一個獨立法人整體，運用多種預算編制方法的優(yōu)點，具體針對特定某所高校整個預算編制、執(zhí)行的管理實際流程進行案例研究，以基于滿足部門預算的合規(guī)性影響和適應校內(nèi)執(zhí)行預算的資源優(yōu)化配置要求“雙視角”框架進行預算管理問題研究，對目前高校預算管理在理論及實踐上都具有重要意義。
二、某文科高校預算編制與執(zhí)行案例介紹
(一)某文科高校簡介某文科高校是由廣東三所文科高校合并而成，學校位于中國著名的歷史文化名城和華南經(jīng)濟中心廣州市，學校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導，集中管理”的財務管理模式，財務管理、會計核算嚴格執(zhí)行國家的“收支兩條線”、“政府采購”、“國庫集中支付”、“政府收支分類科目”和新部門預算的有關(guān)規(guī)定。
(二)某文科高校預算的編制為了研究方便，將某文科高校整個預算的管理流程分為預算的編制和執(zhí)行，其中預算的編制包括預算編制的指導思想和依據(jù)、組織框架、預算編制內(nèi)容、預算編制原則、預算編制的流程、預算編制的方法等。以下按上述研究的劃分思路，根據(jù)某文科高校2009年預算實際操作流程進行分析。
(1)預算編制的指導思想和依據(jù)。根據(jù)廣東省教育廳《關(guān)于編制2009年部門預算的通知》(粵教財[2008]106號)的要求。2009年某文科高校部門收支預算編制圍繞“開源節(jié)流、規(guī)范細化”兩條主線開展。收入預算依據(jù)為：根據(jù)廣東省財政廳粵財教(2004)1號《關(guān)于印發(fā)(廣東省省屬高校經(jīng)費預算管理暫行辦法)的通知》規(guī)定并結(jié)合上年情況編制；支出預算在2008年支出預算的基礎上，根據(jù)學校工資福利支出、一般商品和服務支出等各大類實際支出需要并考慮適當?shù)氖聵I(yè)支出增長等因素，確定2009年部門支出預算。
(2)預算編制的組織框架。《高等學校財務制度》(1997)第十三條規(guī)定，“預算由學校財務處(室)根據(jù)各單位收支計劃，提出預算建議方案，經(jīng)學校最高財務決策機構(gòu)審議通過后，按照國家預算支出分類和管理權(quán)限分別上報各有關(guān)主管部門，審核匯總報財政部門核定預算控制數(shù)(一級預算單位直接報財政部門，下同)。高等學校根據(jù)預算控制數(shù)編制預算，由各有關(guān)主管部門匯總報財政部門審核批復后執(zhí)行。”某文科高校校內(nèi)執(zhí)行預算編制的組織框架。部門預算則還需在此基礎上報經(jīng)主管部門、省財政廳和省人大的批復。
(3)預算編制的內(nèi)容。預算編制的內(nèi)容包括收入預算和支出預算的編制。預算編制按資源配置主體的不同分為部門預算的編制和校級執(zhí)行預算的編制。部門預算必須按照國家和主管部門規(guī)定的預算科目的層級、要求進行編制。校級執(zhí)行預算在部門預算的框架下根據(jù)學校具體情況和事業(yè)發(fā)展計劃進行細分，按項目下達，按項目執(zhí)行。
部門預算編制的內(nèi)容包括收入預算和支出預算兩部分。收入是指高等學校開展教學、科研及其他活動依法取得的非償還性資金。具體組成內(nèi)容見表2。支出是指高等學校開展教學、科研及其他活動發(fā)生的各項資金耗費和損失，包括基本支出和項目支出，具體組成內(nèi)容。
在上級批復的部門預算的框架下編制校級執(zhí)行預算，部門預算批復給高校的支出額度只是細化到類級和款級兩級預算科目，實際操作中，作為基層單位的學校無法直接按批復數(shù)執(zhí)行，學校必須在批復的科目額度范圍內(nèi)，將批復的預算額度進行劃分，根據(jù)學校當年的具體任務、發(fā)展計劃和實際，細分資金，將預算資金落實到具體的單位、項目和個人，按項目下達預算和執(zhí)行預算，這就是“校級執(zhí)行預算”，也稱“學校內(nèi)部預算”或“校級綜合財務預算”。其內(nèi)容也包括校級執(zhí)行預算的收入預算和支出預算兩部分。
從部門預算和校級執(zhí)行預算編制的內(nèi)容上看，無論是收入預算還是支出預算，兩者在分類口徑、側(cè)重點、依據(jù)和目標等方面上都存在差異，甚至部門預算本身在編制和執(zhí)行也存在不一致的問題，如“二下”批復下來的部門預算不含各類財政科研與教學專項，但年終的部門決算卻包含這一部分的專項經(jīng)費，從而在實務中造成了制度本身的不一致。
(4)預算編制的原則。為了科學合理地編制部門預算，中央部門預算編制指南(2007)明確了預算過程中應遵循八項基本原則，分別是合法性、真實性、完整性、穩(wěn)妥性、重點性、科學性、透明性和績效性原則。高等學校財務制度第十條規(guī)定：“高等學校編制預算必須堅持‘量人為出、收支平衡’的總原則。收入預算堅持積極穩(wěn)妥原則；支出預算堅持統(tǒng)籌兼顧、保證重點、勤儉節(jié)約等原則。”
(5)預算編制的流程。部門預算的編制流程實行“二上二下”的基本程序，在“一上”前是作為部門預算編制基層單位的高校有關(guān)預算編制準備階段，在“二下”后是部門預算細分和高校校級執(zhí)行預算編制最終落實階段。
(6)預算編制的方法。部門預算要求按照“零基”預算法編制預算，高等學校預算是部門預算編制的基層單位，當然要按照其要求的方法編制預算。但在現(xiàn)實中，情況并非如此，盡管部門預算要求按照“零基”預算法編制預算，但受技術(shù)、人為客觀因素和利益驅(qū)動等主觀因素的影響，目前，大多數(shù)高校仍然沿用原來的“基數(shù)加增長”的編制方法。某文科高校2009年在編制部門預算“一上”前的準備工作及編制“一上”草案主要的做法和實際操作程序按照新部門預算的分類內(nèi)容進行操作，即：收入預算和支出預算的編制。
概括來說，“一上”部門預算草案的編制主要是由相關(guān)的職能部門和有關(guān)單位提供編制收支預算所需的各類資料，財務主管部門根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)和標準，參照上年實際執(zhí)行數(shù)，在編制好校級執(zhí)行預算的框架下，再匯總生成“一上”的部門預算草案，采用的預算方法主要是傳統(tǒng)的“基數(shù)”加增長的編制方法。部門預算“二下”批復后，作為預算基層單位的高校要嚴格按照預算的批復數(shù)執(zhí)行預算。
三、某文科高校預算的執(zhí)行
(一)預算資金的分配及使用高校預算經(jīng)部門預算的“二下”
法定程序后，由于批復的預算額度是按財政預算科目的類級和款級下達的，高校無法直接實施預算，因此，預算金額需要進行細化。按單位和項目進行下達和執(zhí)行，各責任單位和個人要嚴格按照批復的預算和學校收支審批制度執(zhí)行預算。預算資金的分配及使用包括預算項目的分類和賬務設置、預算金額通過預算科目下達到各項目及執(zhí)行單位、預算金額的使用三部分內(nèi)容。
(二)預算的控制預算控制是利用預算實施對行為和業(yè)績的控制活動。預算控制存在廣義和狹義之分，廣義的預算控制系統(tǒng)是指通過對預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)控、分析和評價等環(huán)節(jié)實施事前、事中和事后全過程的控制；狹義的預算控制則是指利用預算對經(jīng)營活動過程進行的控制，也可以稱為事中控制。本文論述的主要是狹義的預算控制，也即預算的事中控制。某文科高校的預算控制經(jīng)歷了手工和會計電算化兩個發(fā)展階段。在計算機自動控制模式下實施的預算控制主要有三方面的功能：(1)通過前臺財務會計核算人員的每一筆收支經(jīng)濟業(yè)務，必須指定相應的預算項目；(2)收支會計科目的使用只能選擇“一支筆”審批的項目在輔助賬(也即預算經(jīng)費系統(tǒng))系統(tǒng)中預先設置的收支科目，也即意味著每一筆經(jīng)濟業(yè)務的支出實時、嚴格受控于預算的控制，從而起到了通過后臺管理設置規(guī)范前臺會計核算(報賬)的作用；(3)經(jīng)費項目實現(xiàn)了實時的額度控制。
(三)預算執(zhí)行審計監(jiān)督關(guān)于高校預算執(zhí)行審計，國家和地方都有相應的法律法規(guī)進行專門的規(guī)定，如《審計法》、《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、《教育部教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》、《廣東省教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定(試行)》和《廣東省教育系統(tǒng)財務收支審計辦法》，這些法律法規(guī)不僅規(guī)范了教育系統(tǒng)財務收支審計工作，保證了審計工作的質(zhì)量，而且也說明了高校預算執(zhí)行審計的重要性。
某文科高校于2008年以大學紅頭文件的形式正式向全校印發(fā)了《××大學預算執(zhí)行情況審計實施辦法》的通知[××大校(2008)28號]。辦法主要對預算執(zhí)行審計的依據(jù)、概念、目的、內(nèi)容、審計方式、審計程序、工作責任等方面進行了說明和規(guī)定。
(四)預算執(zhí)行評價某文科高校沒有成立專門的預算執(zhí)行評價部門。預算執(zhí)行評價工作主要由財務主管部門的評價和各二級學院的自評組成。
四、某文科高校預算編制與執(zhí)行中的問題
(一)“雙視角”下預算單位預算管理的困惑與沖突“雙視角”下預算單位預算管理存在一些困惑。近年來財政改革的力度不斷加強，2007年實施了政府收支分類科目改革，政府預算科目體系發(fā)生了較大的改變。科目體系逐漸與國際接軌，整個科目體系分為收入科目、支出功能科目、支出經(jīng)濟科目，其中支出經(jīng)濟科目又分為類級和款級兩級預算科目。改革既細化了部門預算，又統(tǒng)一了財政撥款部門預算科目，對高校的支出科目體系也產(chǎn)生了較大的影響。某文科高校2007年的支出科目體系按照政府收支分類科目體系的要求，重新在教育事業(yè)支出和科研事業(yè)支出下按預算科目的類級和款級科目設置了相應的核算科目。雖然經(jīng)濟支出科目一方面既細化了預算，增加了預算的透明度，另一方面也統(tǒng)一了預算科目，但經(jīng)過某文科高校兩年來的預算執(zhí)行的實踐來看，也體現(xiàn)了在新制度下的困惑，主要為：第一，政府收支分類科目款級科目還不夠細化，高校實際預算執(zhí)行難于操作；第二，會計核算科目的“項目支出”與部門預算編制的“項目支出”不一致；第三，改革不徹底，財政部門預算制度與高校財務管理制度存在沖突。此外，“雙視角”下預算單位預算管理也存在一定沖突。經(jīng)財政“二下”程序批復下來的部門支出預算，是根據(jù)2007年政府收支分類改革后的支出經(jīng)濟分類科目的類級科目進行劃分的，某文科高校批復下來的類級項目分為“工資福利支出”、“商品和服務支出”、“對個人和家庭補助支出”及“其他支出性支出”四大類，按照部門預算的要求，類級和款級支出科目必須嚴格按照人大批復下來的預算執(zhí)行，不能串位，也即：用于安排公用的支出不能挪作人員開支。某文科高校支出預算在實際執(zhí)行中存在類級支出科目串位的現(xiàn)象，表5是該文科高校近三年來各教學業(yè)務單位A項目預算支出編制數(shù)與實際支出數(shù)的對比，事實說明了在實際執(zhí)行中經(jīng)財政人大“二下”程序批復下來的部門預算與學校校級執(zhí)行預算的執(zhí)行明顯存在不一致的現(xiàn)象。
(二)預算編制的組織框架缺乏科學性該文科高校預算的編制工作主要是由校財務處負責編制，校內(nèi)各二級單位、業(yè)務職能部門和有關(guān)創(chuàng)收單位按照校財務處的要求按時提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，在向上報送的部門預算和向校內(nèi)下達的校級執(zhí)行預算，都要例行經(jīng)過大學校長辦公會審批后執(zhí)行。在整個預算的編制過程中，校財務處起主導作用，大學校長辦公會雖然審批預算，但是由于時間很短，并且不參與整個預算的編制過程，因此更多起的是形式上的審批作用。
(三)支出預算分配缺乏科學的定額標準體系該文科高校在編制校級執(zhí)行支出預算時，按照先基本支出項目，后專項支出項目的順序進行分配。基本支出項目按照先人員，再公用支出的順序。人員按照國家相關(guān)的人事政策，均有相應的定額標準，實際按公式法進行分配；專項根據(jù)專項的專門用途有專門的程序進行論證，基本支出中的校級支出，如水電費支出等，往往是以往年的歷史數(shù)據(jù)作為分配的依據(jù)，或者在往年的歷史支出的基礎上，結(jié)合本年的收支增減因素及事業(yè)的發(fā)展作適當?shù)谋壤鰷p，可見，進行分配的依據(jù)是歷史數(shù)據(jù)而并非定額指標，基本支出中的單位支出(各教學單位)，如學生活動費、發(fā)展經(jīng)費、教學業(yè)務費、教研業(yè)務費等，是按照一定的業(yè)務量進行分配的，如學生活動費是按照40元／學年・生進行分配的，雖然各教學業(yè)務單位的各類常規(guī)項目有相應的定額分配指標，但也存在一些問題。定額指標的確定依據(jù)缺乏科學性。許多定額指標往往是憑經(jīng)驗制定的，一直延用至今沒作修改，定額指標目前合不合適，并沒有人去做專門的調(diào)研和分析。
(四)預算編制方法單一落后、資金使用效率低下該文科高校目前主要采用的還是以基數(shù)加增長的傳統(tǒng)的預算編制方法，其結(jié)果是歷年的各項經(jīng)費資金結(jié)存越來越大，資金閑置，效率低下。通過對其歷年的結(jié)存教學類專項項目進行統(tǒng)計和調(diào)研，統(tǒng)計截止日期至2007年12月31日，統(tǒng)計范圍包括1999年，2007年上級專項、學校配套專項、學校專項，涉及部門15個，項目總數(shù)59個，項目結(jié)存總金額達12434190.39元，使用率不足五成。
五、高校預算編制與執(zhí)行問題的解決方案
(一)以高校為一個預算整體，建立“雙視角”框架根據(jù)新部門預算的規(guī)定，部門預算經(jīng)“人大”法定程序批復后，各部門和單位必須嚴格按照批復下來的類項和款項執(zhí)行，各類項和款項之間不得串位和挪用。各公辦高等學校屬于財政部門預算的基層預算單位，因此也必須在部門預算批復下來的框架下執(zhí)行預算，這是對各高校預算管理的合規(guī)性要求。新部門預算實施后，各高校往往很難在部門預算和校級執(zhí)行預算中取得有效的銜接，從而導致部門預
算是一套預算，而校級執(zhí)行預算卻是另一套預算。從該文科高校的上述項目表的分析中也可看出這一問題，這也是實務界俗稱的“兩張皮”現(xiàn)象。對此可從以下兩個方面進行改進：(1)認真學習領(lǐng)會有關(guān)政策和文件精神，承上啟下，改進預算的編制程序；校財務處在每年布置“一上”部門預算工作時，除了根據(jù)財政部門的要求做好部門預算的編制和按時上報外，必須認真領(lǐng)會財政編制預算細化科目的要求，改進預算編制通知書和業(yè)務管理流程，承上啟下，不僅上報財政預算按部門預算要求，校內(nèi)各經(jīng)費項目的申報也必須按部門預算細化科目的要求進行申報。(2)改善預算管理的技術(shù)手段，采用母子項目法進行管理。為解決中存在的預算與執(zhí)行不匹配問題，假設A項目還是為一完整項目，由于A項目資金來源對應于不同的預算大類，為達到既要保證項目的完整性，又要實現(xiàn)項目按照預算的分配執(zhí)行預算，可在A項目下分設子項目Al和A2，母子項目控制流程。
(二)完善預算編制的組織框架，建立預算委員會為滿足“雙視角”框架下預算管理的要求，可以參照國內(nèi)外的經(jīng)驗，結(jié)合我國高校的實情，成立專門的預算委員會。預算委員會的成員由校長、主管財務的副校長、財務處處長、各有關(guān)職能部門負責人及從各教學單位抽調(diào)的一線教授代表組成，特別是要吸納具有財務專業(yè)背景的教授參與，主任由校長擔任。在預算委員會下設預算辦公室，辦公室可掛靠在財務處，配備2―3名專業(yè)人員，辦公室人員應具有比較專業(yè)的財務知識和熟練的計算機應用能力。預算委員會的主要職責是制定學校有關(guān)預算制度和實施細則；根據(jù)學校實際確定各類預算方法；預算編制辦公室則在委員會的領(lǐng)導下按照預算要求進行編制前的相關(guān)準備工作，收集所需數(shù)據(jù)，編制部門預算和校級執(zhí)行預算；審計和監(jiān)督預算年度中預算的執(zhí)行情況；編制和分析預算執(zhí)行差異報表；完成部門和校級執(zhí)行預算的決算報表的編制；根據(jù)學校的發(fā)展戰(zhàn)略制定年度固定預算和相配套的中長期滾動預算。
(三)加強財務管理，完善會計核算，建立符合學校實際的支出定額標準體系如何根據(jù)學校的實際建立科學合理的定額體系，取決于財務管理的水平和會計核算的質(zhì)量。建立符合學校實際的科學合理的定額標準體系并非一步到位的事情，而是一個逐步推進的過程。要建立和完善定額標準體系，可從以下幾個方面進行：(1)加強財務管理，做好預算管理制度的制定和經(jīng)費項目的分類；(2)完善會計核算，保證基礎會計數(shù)據(jù)的準確性，為定額標準體系的檢驗和修改提供寶貴的實踐依據(jù)；(3)加強人員培訓，完善定額編制技術(shù)，提高定額編制的質(zhì)量；(4)對各類定額標準進行歷史數(shù)據(jù)測算；(5)訪問同行，加強溝通，橫向比較，積累和建立相關(guān)的標準參考數(shù)據(jù)；(6)與文科類民辦高校加強溝通，借鑒其先進的做法。
(四)改變單一的預算編制方法，提高資金使用效率如何根據(jù)學校的實際情況選擇科學有效的預算編制方法是保證學校預算管理工作質(zhì)量的基礎和關(guān)鍵，縱觀世界各國公共支出的預算改革，預算方法的改革是整個改革的核心。不同的預算編制方法是隨著時代的發(fā)展演變而來的，但后一種預算方法并非否定前一種預算方法，而是互補的關(guān)系，每一種預算編制方法均有其優(yōu)缺點、使用范圍和前提條件，高校應該根據(jù)學校的實際情況，結(jié)合每一種預算方法的優(yōu)缺點，靈活運用各種預算編制方法。績效預算是一種以目標為導向，以項目成本為衡量標準，以部門和項目業(yè)績評價為核心的預算管理體制。因此，根據(jù)績效預算強調(diào)目標的特點，可在高校中目標比較明確的部門試行績效預算，如面向社會舉辦培訓的具有創(chuàng)收任務的部門(如面向高層次辦班的國際學院、面向一般社會培訓的繼教公開學院等)。基數(shù)法預算適用于具有連續(xù)、穩(wěn)定、法定性的一般公共事務支出預算的編制，零基預算適用于發(fā)展性支出項目預算的編制。對一些職能比較單一的機關(guān)部處(如圖書館、組織部等部門)，可在上述嚴格執(zhí)行新部門預算的原則下采用基數(shù)法編制預算；對一些職能比較復雜的職能部門(如教務處)和各教學科研業(yè)務單位的公用經(jīng)費，可在上述經(jīng)費項目劃分的基礎下，在新部門預算框架下，常規(guī)性項目采用基數(shù)法編制預算，常規(guī)性專項和一次性專項，采用零基預算法編制預算。滾動預算法也稱為連續(xù)預算法，其相對于固定預算法，是將預算期始終保持在一個固定期間、連續(xù)進行預算編制的方法。這種方法認為經(jīng)營活動是永續(xù)不斷且復雜多變的。高校的經(jīng)濟活動也是一個連續(xù)不斷的過程，因此，在靈活運用上述預算方法的基礎上，有條件的高校應根據(jù)學校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃應用滾動預算編制方法作為輔助管理。
通過上述對某文科高校2009年預算的編制、執(zhí)行整個預算管理過程進行系統(tǒng)的闡述和分析，從制度、業(yè)務、技術(shù)等層面揭示出“雙視角”下高校預算單位預算管理存在的困境和沖突；解決了“雙視角”下存在的問題；提出了高校預算管理應在基于“雙視角”框架下，通過建立預算管理委員會、建立和完善支出定額標準體系、靈活采用多種預算編制方法、嚴格預算的執(zhí)行檢查和監(jiān)督，從而為其乃至全國類似文科高校提供有實踐價值的預算管理理論和方法。
