土地開發是在所屬區域內，根據總體規劃及相關規定，對土地進行平整與各項建設，從而提高土地資源使用效率，改善地區經濟、社會與生態環境的活動。例如，農田水利、道路橋梁、房地產開發等都是土地資源開發利用的方向。在我國新時期建設中，土地開發具有重要意義。
1 土地資源開發對綜合效益的權衡
土地資源的開發利用需要以綜合效益為前提。所謂綜合效益，實質是指經濟效益、社會效益、生態效益的并舉發展。我國新時期建設需要將大量閑置或使用不力的土地資源綜合改造，使其發揮經濟效益，如房地產開發、高新區建設等。同時，社會效益和生態效益也不容忽視。對同一土地資源的不同開發方向，將直接帶來不同的社會和生態效益，如建設生態公園和用于工業生產就會直接對環境造成不同影響。很多地區在土地資源開發整理的過程中并不能做到經濟、社會、生態效益三位一體的發展。特別是在經濟較為落后的農村地區，發展經濟被視為土地開發的第一目標，因而忽視生態建設，不顧未來的社會效益。
2 土地資源開發實現綜合效益的舉措
為創造土地資源合理開發的綜合效益，政府應從戰略、政策和法律層面制定行之有效的管理舉措。
（1）設計地區可持續發展的整體戰略布局。土地資源的開發整理是地區建設的基礎。地方政府部門在制定經濟發展規劃時，必須將社會效益和生態效益也作為決策參考和戰略導向，權衡短期效益和長期效益，避免只顧短期經濟效益而犧牲長期社會效益、生態效益的盲目開發行為。因此，政府部門應基于可持續發展的戰略指導，科學設計本地區的戰略布局。從經濟戰略角度確立符合本地區實際的土地開發方向，如增加保障性住房建設、發展高新技術產業園區等；在社會效益創造方面，政府必須考慮本地區文化、教育、醫療等社會保障、文化素養層面的土地使用需求，以此為導向，為經濟戰略的制定提供指引；在生態效益方面，政府應建立未來三年、五年、十年的地區生態環境發展目標，著重從農田水利、土壤改造、戶外生態建設方面制定土地資源開發的戰略規劃。經濟效益、社會效益、生態效益的創造應當遵循三位一體、協同發展的目標，放置在同等重要的位置，甚至政府應當在社會效益、生態效益創造上投入更多精力，轉變過去粗放型的土地開發方式，注重走集約化道路，以綜合效益的創造維護廣大人民群眾的切身利益。
（2）發揮政策引導的杠桿調節作用。政府對地區土地資源的合理開發具有審批和監督的責任，所以政府要善于使用政策杠桿，制定相應的開發管理政策，引導土地資源開發利用的轉型，突出綜合效益創造的重要地位。政府部門在土地開發審批時，應依據可持續發展的戰略導向，對大規模用地開采的生態環境影響給予高度重視，對單純追求經濟效益的用地需求保持審慎態度。例如，土地資源開發用于興建學校、醫院、生態景區等利于創造社會效益和生態效益的審批，政府可簡化手續，加快審批速度。同時，在土地開發過程中，政府可提供一定的融資支持，以貼息、低息的方式解決可持續發展建設的資金問題。而對經濟開發用地，應適當增加審批要求，使項目開發能夠盡可能地體現社會效益與生態效益。
（3）完善法律約束。土地資源的合理開發必須具備嚴格的法律約束，否則各種政策、規定等很可能形同虛設，違反政策、規定的土地開發行為根本不會承擔過多的機會成本。例如，土地出讓環節存在“官商勾結”的行為，地方政府特別是鄉村政府對土地的使用開發具有高度的話語權，隨意將土地出讓給房地產開發商，這種只顧追求經濟利益的行為很容易影響到地區的環境保護。我國新出臺的“國八條”就已明確強調對土地供應的調控，要求嚴格土地管理。《中華人民共和國城市房地產管理法》第二章第十條規定“土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和年度建設用地計劃。”這些法律規定在實踐中雖具有一定的威懾力，但從法律責任認定角度，還存在著不足，各種違法違規問題也正是抓住法律的漏洞，以缺少刑事責任追究為“保護傘”，大肆開發土地，根本不考慮土地資源開發的綜合效益。因此，今后針對土地資源開發的法律約束應增加刑事責任追究，并且對有損社會效益和生態效益的開發行為要共同追究民事和刑事責任。
3 土地資源開發及效益評估的跟進
土地資源的開發從審批到項目建設竣工，需要經過較長的時間周期，而且在竣工結束后，綜合效益的創造成效才能逐步體現。因此，政府部門應創建土地資源開發的效益評估指標體系，將經濟效益、社會效益、生態效益的評估賦予明確的指標地位。經濟效益指標側重從地區特色經濟、可持續經濟增長的指標進行衡量；社會效益應關注地區整體的文化素質培育、精神文明建設、社會服務保障建設的相關指標；生態效益應從地區環境質量改善、生態景觀效果等方面加以考評。政府部門對土地資源開發效益的評估應劃分為審批、建設、投入運營的不同階段，投入運營后也要注重每年的審核跟進，以從中吸取經驗，為后續的土地開發使用提供指導。
4 總 結
土地資源的合理開發與綜合效益創造是政府服務于民的體現。政府應將綜合效益創造作為戰略目標，科學規劃土地資源的開發使用，從而為地區經濟與環境的可持續發展提供有力保障。
