■ 馮永泰 王麗銘
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《財會通訊》 2006年第11期
2005年3月1日起施行的《代理記賬管理辦法》(以下簡稱《辦法》)與1994年6月發布的《代理記賬管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)相比,有以下幾方面的變化。
一、規范目的的變化
從規范的直接目的上看,《暫行辦法》強調的是加強對代理記賬“業務”的管理,而《辦法》強調的是加強對代理記賬“機構”的管理,“規范”代理記賬業務。形成這一差別的主要原因在于《暫行辦法》的主要任務是對業務實體的規范,以推進該業務的發展;而《辦法》的任務是在《暫行辦法》所形成的業務實體規范的基礎上進行行業準入等方面的規范。從規范的最終目的上看,《暫行辦法》強調的是“促進小型經濟組織和個體工商戶建立健全會計核算工作”;而《辦法》強調的則是“促進代理記賬行業的健康發展”。
顯然,《辦法》的目的已經從代理記賬業務本身的發展轉變為對代理記賬機構和行業的發展。這種轉變既與會計業務的發展和會計管理的發展有著密切的聯系,又與《辦法》作為行政許可法規的性質有著深刻的關聯。《暫行辦法》規范了代理記賬業務,但是沒有意識到《暫行辦法》實質上更應是進行代理記賬業務許可和代理記賬業務市場的規范。因此,《辦法》的規范目的就轉為對代理記賬業務市場的規范。
二、規范依據的完善
《暫行辦法》對規范依據的表述不確切。無論是《辦法》還是《暫行辦法》都是對“代理記賬管理”進行規范。單從語義上看,它們都必須解決“代理”、“記賬”、“管理”三個問題,這就必然要從民法、經濟法、行政法三個法律部門尋求規范依據。具體而言,要從《合同法》、《會計法》、《行政許可法》中尋求規范依據。從《辦法》的規范目的來看,它必須依據《行政許可法》。而且,對于《辦法》中許多沒有明確規定的內容都必須依據《行政許可法》的規定來執行。
三、規范內容的調整
一是在適用范圍上的調整。《暫行辦法》第2條列舉了小型經濟組織和個體工商戶、委托代理記賬公司、會計師事務所或者其他社會咨詢服務機構等辦理代理記賬業務適用本辦法。《辦法》則在第2條規定“設立代理記賬機構,以及委托人委托代理記賬機構辦理代理記賬業務適用本辦法”。這樣,明確了《辦法》首先調整的是代理記賬機構的設立,進而調整代理記賬機構業務。《辦法》沒有采取直接列舉的方法限制其適用范圍,事實上,目前也有大型企業開始實行委托代理記賬。這增強了《辦法》對經濟發展的適應性。同時,《辦法》增加了外商投資代理記賬機構適用本辦法的規定,使該項法規適用面更寬。
二是明確代理記賬行政許可的實施程序。根據《行政許可法》的要求,明確了代理記賬許可的申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續等,這是對原《暫行辦法》所作的重要補充。
三是轉變對代理記賬行為的監督管理方式。根據《行政許可法》的要求取消了年檢,轉向采用日常監督與定期書面檢查相結合的方式加強后續監管。
四是強化法律責任。《辦法》較《暫行辦法》增加了代理機構的審批監督管理機構的責任,體現了代理機構與其管理機構在各自的范圍內權利與義務的對等,體現了責權統一的原則,做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、違法要追究。同時,對違反規定的代理機構的法律責任較《暫行辦法》有了更詳細的規定,增強了可操作性。
五是修訂不符合現實的規定。例如,根據計算機及網絡普及的現實情況,不再要求對“代理記賬機構應當根據委托合同的約定,定期派人到委托人所在地辦理會計核算業務,或者根據委托人送交的原始憑證在代理記賬機構所在地辦理會計核算業務”。又如,《辦法》規定,申請代理記賬資格僅需“工商行政管理部門核準機構名稱的有關材料”,改變了原需“依法經過工商行政管理部門或者其他管理部門核準登記”的要求。
四、規范技術的提升
一方面,《辦法》更好地實施了與其他法律法規的銜接。首先,是與《行政許可法》的銜接。《辦法》在許多內容上都與《行政許可法》保持了一致。其次,保持與《會計法》的一致。《辦法》取消了委托人、受托人對會計資料的“合法”性和“準確”性負責的要求,保留了對真實性和完整性的要求。這既體現了公平原則,也與《會計法》的要求保持了一致。再次,與《公司法》、《工商管理登記條例》的銜接。《辦法》在設立代理記賬機構須符合的條件中增加了設立代理記賬機構必須具有固定的辦公場所這一規定,這也符合我國《公司法》的要求。最后,《辦法》規定了各省可以制定具體的實施辦法,為地方制定相關規定提供了依據。此外,《辦法》在多處都增加了“除國家法律、行政法規另有規定外”及類似表述,為《辦法》與其他法律法規能夠更好地銜接留下了空間。
另一方面,《辦法》在表述上更加規范和嚴謹。以《辦法》第15條與《暫行辦法》第11條比較,《辦法》以“應當履行下列義務”表述替代了原“應當遵守以下規則”的表述;以“按照委托合同辦理代理記賬業務”的要求替代了原“依法履行職責”的要求;以對商業秘密“應當保密”的表述代替了“負有保密義務”的表述;以對委托人提出的有關會計處理原則問題“應當予以解釋”的表述替代了原“負有解釋的責任”的表述。又如,對委托人有填制或者取得符合國家統一會計制度規定的原始憑證義務的表述,改“必須”為“應當”,等等。另外,條文結構總體上更加合理和清晰,細節上也有調整。如關于代理記賬機構違規、違法的處理在《暫行辦法》第13條書寫為一款,《辦法》則根據處罰主體的差異將其分為兩款書寫。
(編輯 熊年春)
