地方政府融資平臺是指由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人。地方政府通過融資平臺舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。但與此同時，也出現了一些亟須高度關注的問題，主要反映在融資平臺舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺信貸管理缺失等。為有效防范財政金融風險，按照國發[2010]19號文件規定，對融資平臺貸款，銀行業金融機構要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產安全。
一、地方政府融資平臺潛在的信貸風險
1.承貸主體未來償貸能力不確定，代償性風險高。地方政府融資平臺貸款一般由政府歸還，還款來源主要依靠財政撥款，而銀行對地方政府的可支配財力、債務狀況、財政還款安排、實際償還能力等情況難以及時全面掌握，盡管有的還款計劃列入了地方財政預算，但經濟運行存在著較大的不確定性，貸款的第一還款來源還是不可靠，而且一屆政府任期5年，地方政府融資平臺貸款期限一般在10年以上，貸款還本付息通常不在本屆政府任期內承擔，存在難于歸還風險。
2.貸款集中度較高。一是行業集中度高，貸款主要集中于交通行業和城建行業；二是項目貸款占比高，項目貸款占融資平臺貸款較大比例；三是客戶集中度高、貸款余額最大的10戶融資平臺占到融資平臺貸款的比例較大；四是期限集中度高，5年以上融資平臺貸款占融資平臺貸款比例高。
3.貸款責任主體不清晰、不明確。融資平臺公司貸款多采用籌資與資金使用兩端分離的模式，融資平臺公司作為借款人只負責融資，地方政府項目的建設單位或主建單位才是資金使用方。信貸資金的借款方與使用方相分離，導致地方政府融資平臺雖是借款人，但對項目建設和資金使用都不直接管理，信貸資金支付后由政府部門實際控制和支配，項目的最終受益也不屬于平臺公司，貸款脫離了借款人和銀行的監控，銀行無法監控資金流向，可能出現貸款被挪用以致無法按時償還的風險。
4.信息不對稱造成銀行難以掌握地方政府融資平臺的實際情況。由于地方政府投融資平臺承擔的建設項目及還款來源都由政府決定，政府部門相對強勢和銀行同業競爭激烈，銀行在辦理此類業務的過程中相對處于弱勢地位，一般無法提出其他信息披露要求，處于信息不對稱弱勢地位，銀行很難全面了解其真實的經營狀況和財務情況，銀行無法掌握地方政府的融資總規模、負債規模和財政收支，難以真實全面評估地方政府還款能力，對項目貸款缺乏充分的風險評估。銀行對地方政府融資平臺貸款資金的監管方面存在一定困難，管控難度較大。
5.地方政府融資平臺貸款面臨政策性風險。雖然大多數地方政府承諾將年度財政預算資金作為平臺貸款的第一還款來源、并以儲備土地使用權及部分國有資產作為擔保抵押，但是由于地方政府融資平臺貸款政策性較強，受國家宏觀調控政策、土地管理政策、政府財力等因素影響較大，一旦國家宏觀調控政策發生變化，銀行貸款將面臨政策性風險。
6.地方政府融資平臺貸款期限的相對集中，加大銀行信用風險隱患。由于政府融資平臺貸款集中于中長期貸款，故未來三年是平臺貸款償還的高峰期，各地政府及融資平臺將面臨很大的債務償還時點壓力。
7.銀行對地方政府融資平臺多頭授信。融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，對同一平臺公司的授信雖未超過本行最高授信額度，而銀行對平臺公司的總體負債和擔保承諾情況不清楚，存在各銀行總體授信額度超過地方政府承債能力的風險，對地方政府的財政造成巨大壓力和困難。
8.融資平臺項目貸款資本金難以真實反映。平臺公司在一個項目獲得銀行貸款后，將融入的資金作為另一個項目充當資本金，進行滾動開發。隨著建設項目增多，項目配套資本金到位壓力明顯增大，可能存在平臺公司為繞過項目資本金不足的障礙，以種種途徑套取銀行資金充當項目資本金的行為，有的項目完全依賴銀行信貸資金，項目資本金到位情況難以核實，這對銀行的后續信貸管理將帶來更多的風險隱患。
9.貸款擔保存在法律風險。地方政府融資平臺擔保類貸款主要依靠人大擔保、政府擔保、政府相關部門擔保，由政府相關部門出具財政還款文件或承諾，實質上是一種變相的以將來財政收入作為擔保的行為,屬于一種特殊的保證擔保。這與國家《擔保法》、《預算法》規定的“地方政府、國家行政機關不得對外提供擔保”的要求相背離，貸款擔保存在法律風險。而且押品質價也存在風險。平臺項目大多具有公益性,平臺貸款的抵質押品主要是土地和收費權。隨著土地價格下降壓力的加大和國家對于公路等收費項目的清理整頓,平臺貸款的抵質押品面臨較大的質價下行的風險。
10.平臺違規退出風險。平臺貸款退出存在違規和不審慎問題，如退出類平臺的經營性現金流無法覆蓋貸款，部分退出類平臺貸款未整改到位，貸款投向仍以政府、公益性項目為主,現金流及還款來源亦無明顯變化，公司治理仍不健全等，平臺退出管理后,地方政府及相關部門的還款責任有可能會被弱化，也不利于納入統一的債務管理和預算體系,因此會產生不可低估的風險。
11.平臺重組風險。為整合優勢資源增強還款能力,地方政府進行了融資平臺的歸并重組。但存在為規避監管目的,違規重組平臺、變相舉債等風險,如：通過并購、股權劃撥等方式將幾家平臺整合為一家新公司,但債務并未落實,銀行債權難以保障;以平臺名單外、具有平臺特征的企業進行公益性項目融資;通過國有企業進行融資,再將信貸資金交由地方財政調配使用。這些做法在規避平臺貸款監管政策的同時,變相擴大了地方政府性債務規模,間接地影響了銀行平臺貸款的還本付息。
12.交叉傳染風險。平臺貸款的風險并非孤立,而是與房地產貸款、影子銀行、理財產品等重域信用風險息息相關。目前,部分平臺貸款直間接依賴土地出讓收入及相關抵質押變現,在當前房地產宏觀調控政策繼續收緊、地方政府地塊流拍增多和土地出讓金收入減少的形勢下,平臺貸款和房地產貸款風險必然相互交織、相互傳染。一旦平臺貸款風險加大,融資平臺的資金鏈就會更加緊張,融資平臺就會不可避免地在融資渠道上更多地借助理財業務和影子銀行業務。而理財和影子銀行業務結構的復雜性及風險的隱蔽性，則會進一步增加平臺貸款風險。
13.貸款期限趨長風臉。貸款期限趨長致使貸款項目的真實狀況在短期內難以顯現,即使是無效工程,也可以以貸還貸，以貸還息,進而造成平臺貸款風險的后置和藏匿。平臺貸款的期限太長,風險未得到充分暴露。通過期限重組和化短為長的手段安排貸款償還,其實質就是延長貸款期限,平臺自身投資回報率低、還款能力弱的問題并未真正解決。
14.平臺定性不準風險。現金流覆蓋率一直是平臺貸款清理規范工作的主要抓手,能否新增貸款和能否退出均取決于平臺能否實現現金流全覆蓋。當前,一些銀行高估借款人經營性收入和自有資產變現價值,低估借款人負債規模,將政府補貼其他財政性資金計入現金流,通過多種方式違規測算現金流覆蓋率,導致了平臺貸款定性不準。違規測算現金流覆蓋率，對平臺風險定性不準,不僅會低估平臺貸款風險，而且會降低平臺貸款監管政策的執行力。
二、銀行業金融機構防范化解平臺貸款風險措施
當前，國際金融危機仍未結束、世界經濟復蘇尚不明朗、國內經濟增速有所放緩的形勢下，要全面客觀地認識地方政府融資平臺貸款面臨的債務到期、平臺重組和抵質押品價格波動等風險和問題，進一步加強平臺貸款風險監管，深入推進清理規范工作。堅持化解即期風險與建設風險管控長效機制相結合，堅持處置存量風險與控制新增貸款相結合，堅持加強分類管理與把控退出風險相結合，以緩釋風險為目標，以降舊控新為重點，以提高現金流覆蓋率為抓手，細化和深化政策措施，提高針對性和前瞻性，銀行業金融機構要嚴格貸款管理、足額提取撥備，增加風險緩釋措施化解融資平臺貸款風險，重點關注融資平臺貸款管理的合規性、分類處置的有效性、統計的準確性、整改的真實性，防范措施做到合規、充足、有效、到位，有效防范平臺貸款風險。
1.嚴格控制增量。按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，嚴格準入標準，堅持有保有壓和結構調整，嚴格把握貸款投向，優先保證重點在建項目需求，嚴格新增貸款條件，確保達到現金流覆蓋、抵押擔保、存量貸款整改和還款資金落實等方面的要求。平臺新增貸款要優先保證重點在建項目需求，既要避免重點項目出現“半拉子”工程，又要防范融資平臺假借“保續建”之名套取貸款。新增貸款必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、產業政策、環保標準、土地利用總體規劃及信貸審慎管理規定等要求，要統籌考慮平臺公司整體償債能力和項目本身償還貸款本息能力，嚴格落實貸款“三查”制度，審慎發放并科學管理。新增貸款必須是公司治理完善，存量貸款已在抵押擔保、貸款期限、還款方式等方面整改合格;抵押擔保符合現行規定，非政府擔保承諾;借款人資產負債水平較低;借款人自身現金流覆蓋貸款本息的比率超過100%以上;并以平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理。對到期平臺貸款必須收回，不能展期和貸新還舊。加強信息共享，避免市場惡性競爭，維護市場公平競爭秩序。
2.加快存量分類處置。對于存量平臺貸款，要按照“分類管理、區別對待、逐步化解”的原則，實時監測項目現金流、還款資金落實情況，提早做好相關安排，分類妥善處理存量貸款的集中到期還款風險，平滑和緩釋貸款風險的集中暴露。加強風險監測，切實化解到期貸款的風險，根據現金流覆蓋程度及項目建成達產等情況，采取分類處置措施，切實緩釋存量貸款風險。要嚴格落實《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》，扎實地做好平臺貸款分類處置工作：對于經平臺、銀行、政府三方簽字確認的全覆蓋類貸款，不再列為平臺貸款，作為一般公司類貸款按商業化原則運作；對于現金流為全覆蓋且擬整改為公司類貸款的，繼續落實抵押擔保，穩妥推進確認工作，核實一家、退出一家；對于保全分離和清理回收類，銀行業金融機構要制定整改時間表，通過項目剝離、公司重組、增加擔保主體、追加合法足值抵質押品、直接收回等措施，如期完成有關工作。應密切關注退出后貸款情況，對退出類平臺的合規性、風險性等情況進行檢查，以現金流覆蓋率為抓手，嚴格把握平臺退出條件，強化退出類平臺貸款的風險管控。發現違規退出的平臺公司應及時要求銀行調回平臺類進行管理。
3.嚴格資本、撥備要求。要區分平臺現金流全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋，對平臺貸款按照100%、140%、250%和300%嚴格計算貸款風險權重，提高資本占用成本。要重點加大對貸款風險分類準確性及其責任的督查，要確保平臺貸款的撥備覆蓋率和貸款撥備率均不低于一般貸款撥備水平。
4.強化問責處罰。明確職責，強化監管約束，要通過現場檢查和非現場監管,發現銀行存在違規發放平臺貸款，接受違規擔保的及在平臺貸款經營活動中的各種違法違規問題,嚴格按照有關法律法規，嚴肅追究出現問題的貸款發放機構及相關責任人的責任。
5.強化溝通。繼續加強與各級地方政府的溝通。鑒于地方融資平臺貸款涉及面廣、敏感度高，積極引導銀行業機構加強與當地政府及有關部門的溝通和協調，贏得支持。
6.加強督導。加強對清查工作的督導，指引、協調銀行業機構要準確理解并把握清查工作的各項政策要求，在原有“名單制”管理的基礎上，對全口徑融資平臺（包含退出類平臺）按照“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類，推動平臺貸款風險化解工作取得實效。
7.高度重視平臺重組和逃廢債務問題。嚴格執行國發〔2010〕19號文件要求，明確落實有關債務人償債責任，按照貸款協議約定足額償還債務本息,避免出現單方面改變原有債權債務關系、轉嫁償債責任和逃廢債務等問題。對于重組平臺，銀行機構要密切關注債權債務關系的承接情況，特別是單一平臺的債權債務關系由多個新承貸人分別承接的，要嚴防由于重組造成的債權債務懸空。
8.增加合規擔保。通過增加擔保主體、追加土地和優質企業股權及有效收益權等合法足值抵質押品等方式,緩釋平臺貸款信用風險。
9.認真執行“三個辦法一個指引”的規定和要求，加大對融資平臺客戶授信管理力度。將統一授信管理、風險限額管理、風險評價和貸款人受托支付管理等規制切實嵌入其授信制度及管理之中，重點落實好貸款人受托支付的管理要求，防止貸款被挪用。
