一、引言
新國有經濟現象是相對于我國計劃經濟時代的舊國有經濟而言，是指政府包括中央和各級地方政府為了調控國民經濟、加快經濟發展而新設立各種國有經濟組織。新國有經濟的資金來源除了中央和各級地方政府的財政支付外，大部分是通過政府融資平臺的借貸行為轉化而來，因此，政府尤其是地方政府債務水平的高低往往直接對應于其新國有經濟規模的大小，因此，新國有經濟不僅具有國有經濟成份的普遍特征，還具有地方政府債務的特征。由于我國憲法、《預算法》等相關法律明確規定各級地方政府的預算必須量入為出、收支平衡，不得赤字，因此，從法律的角度而言，我國的各級地方政府并無舉債的權利，但為了加快城市基礎設施建設和加快當地經濟的發展，政府通過設立相應的企業平臺來參與市場經濟活動已經成為一種普遍現象，這種參與成為地方政府債務產生的主要原因，也成為我國新國有經濟的重要表現形式。由于地方政府信息不夠公開透明，而地方政府債務形式又十分多樣，我國的地方政府債務一直都缺乏公開而統一的數據。根據國家審計署審計長劉家義向全國人大常委會所作的審計工作報告披露，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元，這一數字占2010年GDP的1/4，其中，政府負有償還責任的債務有67109.51億元，占62.62%；負有擔保責任的債務有23369.74億元，占21.80%；可能承擔一定救助責任的債務有16695.66億元，占15.58%。從債務來源看，銀行貸款84679.99億元，占79.01%；上級財政撥款4477.93億元，占4.18%；發行債券7567.31億元，占7.06%；其他借款10449.68億元，占9.75%。顯然，地方政府債務的規模已經十分龐大，如果加上各級地方政府的隱性債務，地方政府債務的實際規模將更加驚人，而這些債務大多以各種形式轉化為新國有經濟并投入到社會再生產中，因此，規模龐大的地方政府債務和新國有經濟必將對國民經濟的運行產生深刻影響。地方政府債務飆升、國有經濟大幅反彈有多方面的原因。眾所周知，城市基礎設施對于吸引產業集群、促進城市發展以及改善居民生活等有著十分重要的推動作用，早期的城市基礎設施完全依賴政府財政投入，這種投入體制難以適應快速發展的城市化進程，為了加快發展，各級地方政府便大力參與市場運作、積極開拓新的籌資渠道，這種做法也可以很好的滿足地方政府官員對“政績”的渴求。政府通過舉債建立新國有經濟，可以有效擴大就業和提高GDP水平，甚至可以產生尋租空間，因此，新國有經濟的產生有著強烈的沖動。隨著中央政府為了應對國際經濟危機而采取的積極的財政貨幣政策，“嚴把信貸和土地兩個閘門”的舉債閘門被打開，地方投資沖動迅速變為現實，各地名目繁多的地方融資平臺呈幾何級增長，地方政府債務大幅增加，新國有經濟大量產生。近年許多城市發展突飛猛進，城區規模不斷擴大，城市面貌日新月異，地方政府的借債發展功不可沒，即使面臨嚴重的次貸危機和歐債危機，我國GDP一枝獨秀，仍然取得了可喜的成績。但是，越來越多的地方政府債務以及日益龐大的新國有經濟引起了人們的廣泛擔憂，如何化解規模龐大的地方政府債務以及如何治理新國有經濟成為擺在我國發展道路上的難題。
二、地方政府債務下新舊國有經濟比較及現狀分析
我國國有經濟曾是社會主義的經濟成份主體，但隨著改革開放不斷深入，除了少量超大型的國企依然保存外，絕大部分國有經濟都已轉制，國有經濟在許多領域大舉退出，國有經濟一統天下的局面不復存在，在許多行業甚至已經難覓國有經濟的蹤跡。雖然這些已經消失的國有經濟為我國的經濟發展和人民生活水平的提高做出了巨大貢獻，但是國家和人民也因此付出了巨大代價，因此，回顧舊國有經濟、反思新國有經濟，對比新舊國有經濟有助于我國新國有經濟的發展。
?。?一 ）新舊國有經濟比較
?。?）新舊國有經濟的不同點。不同點主要體現在兩點：一是產生的時代不同。新舊國有經濟區分的主要標準在于產生的時代不同，舊國有經濟是計劃經濟時代的產物，主要是為了體現社會主義制度的優越性和發展公有制的需要，而新國有經濟則是近年來在舊國有經濟大量退出以后產生的，可以說是國有經濟的一種反彈。由于新國有經濟在許多領域表現明顯，甚至引發了人們對“國進民退”的擔憂，但這種反彈從根本上講是與國家對國有經濟的立場相背的。二是從事的行業范圍不同。舊國有經濟包攬了所有行業，既包括關系國計民生的基礎設施建設，也大量從事競爭性領域，而新國有經濟主要從事基礎設施建設。根據審計署公布的地方政府債務數字，地方政府債務的主要支出都用于市政和交通建設，其中用于市政建設，占36.72%，用于交通運輸占24.89%，而這些政府債務最終都轉化為新國有經濟成份。（2）新舊國有經濟的相同點。相同點主要體現在兩點：一是主體相同。新舊國有經濟的主體都是政府，國有企業實際上是政府行政功能在經濟領域的一種延伸，反映了政府對國民經濟的參與程度，都是國有資金的企業化運作。因此，新舊國有企業運作的表面是國有企業，實際是政府，承擔債務的表面是政府，實際上是人民。二是治理機制基本相同。新舊國有經濟都具有明顯的行政特點，也都有相應的行政級別，管理人員也由行政領導任命，即使新國有經濟更多的采用現代企業制度，但由于所有權的制約，企業的根本治理機制并沒有根本改變。
（ 二 ）新舊國有經濟現狀分析
由于新舊國有經濟只是所處時代的不同，對國民經濟的影響以及存在的風險是完全一樣的。國有經濟最大的弊病在于管理不善，即由于所有權缺陷很難找到合適的管理者，舊國有經濟最終是通過退出來克服其弊病的，只要國有經濟退出自然也就不存在管理問題，但如果沒有退出，管理問題就不可避免的依然存在，而新國有經濟就是沒有退出的國有經濟。因此，新國有經濟同樣具有舊國有經濟的諸多風險，這些風險其實也是地方政府債務所面臨的風險。新國有經濟從事的基礎設施行業具有很強的欺騙性。決定國有經濟效率的是國有經濟的治理機制而不是其從事的行業，新國有企業即使從事基礎設施行業依然存在國有經濟的諸多固有缺陷，然而，基礎設施建設大多沒有直接的經濟產出，影響很難評估，核算較為困難，很難判斷新國有經濟的虧損是行業所決定還是企業自身經營問題，這樣新國有經濟可以在公共財政中渾水摸魚、濫竽充數，由此造成的低效和損失則由整個國家和社會承擔，這毫無疑問會給公共財政帶來巨大風險，假如新國有經濟從事競爭性行業，由于競爭性行業便于核算、必須核算，經營的好壞可以很清楚的看到，如果經營不善可以像舊國有經濟一樣破產清算，公共財政也可以得到解脫。因此，新國有經濟通過從事基礎設施行業的欺騙性可以在公共財政中吃“大鍋飯”，其蘊藏的風險甚至超過了舊國有經濟的水平。
三、地方政府債務下新國有經濟存在的問題與風險
地方政府債務目前并沒有釀成顯性危機，但我國對于國有經濟成份的治理一直是難題，因此，新國有經濟是重復舊國有經濟的老路還是開辟出新的天地也是未知之數，而新國有經濟具有地方政府的債務特征更使新國有經濟醞釀的風險不言而喻，國家為了戰勝國際經濟危機推出的財政刺激計劃則使新國有經濟成份急劇膨脹，更加大了人們對新國有經濟的擔憂。
?。?一 ）政府債務的角度
從政府債務的角度而言，存在的問題及風險主要體現在：（1）地方政府債務涉嫌違法。新國有經濟大多是通過地方政府舉債建立，而我國憲法、《預算法》明確規定地方政府不能舉債，政府采用公司化運作的平臺舉債雖然換了一個“馬甲”，但其實換湯不換藥，這種曲線舉債的作法涉嫌違法。（2）債務缺乏透明度。目前對于地方政府債務的數據只是抽樣調查和估算，無論是中央政府還是人民群眾都不清楚地方政府債務總量有多少、如何分布及其來龍去脈，透明度的缺失大大增加了監管難度，也說明了監管不到位，而缺乏監管的地方政府債務必然轉化為缺乏監管的新國有經濟，而新國有經濟一旦缺乏監管那么流失的命運就不可避免。（3）蘊藏政治風險。政府經營風險極大，獲利則可能是與民爭利，虧損則危及政治穩定，而且市場經濟中風險難料，很難保證只賺不虧，當出現虧損時，普通的公司可以通過承擔有限責任來解決，而政府無論何時都要承擔無限責任。另外，地方政府債務過多還會影響地方政府的正常運轉，削弱其履行正常職能的能力，損害政府公信力，最終埋下社會危機的隱患。
（ 二 ）國有經濟的角度
從國有經濟的角度而言，存在以下相關問題及風險：（1）治理機制存在缺陷。無論是舊國有經濟還是新國有經濟，最大難題都是企業管理不善國資大量流失。由于國有經濟沒有明確的責任主體以及政府監管缺位等因素的制約，國有經濟的治理結構一直存在缺陷，其運營者和監護人存在失靈的風險，在治理舊國有資產的過程中我國政府曾采取了許多措施，但是效果并不理想，最后往往都不免一賣了之，而且無論是賣或不賣，國有資產的“唐僧肉”性質從來沒有改變，損失最終都由政府、人民買單。通過對新舊國有經濟的對比我們發現，新國有經濟和舊國有經濟并沒有本質的區別，體制漏洞和缺陷仍然沒有堵住，國有資產的流失將是一個無法避免的問題。另外，新國有經濟具有的行政干預色彩會給經濟的可持續發展埋下了隱患，新國有經濟的法定代表或管理人員大部分由地方政府官員兼任，這些人員既是官員也是商人，必然政企不分，行政化的作風難以保證決策的科學與高效，新國有經濟受制于行政領導的意志必然更多的為地方政府政績服務。（2）許多新國有經濟出身存在問題。首先，新國有經濟不符合我國市場經濟體制改革的總體思路，我國的國有經濟總體上應該是退出，而不是繼續擴大和深入，否則就是被同一塊石頭絆倒兩次。其次，部分新國有經濟來源于人民對其所屬資產的“再贖”。所謂再贖，指人們將本身屬于自己的資產花錢再一次的購買贖回。我們知道，國有經濟是屬于人民的資產，政府只是國有資產管理者，無權將國有經濟抵押或出售，即使出售國有經濟相關收益應該返還民生。然而，為了籌集發展資金，各地紛紛將國計民生的公用設施如公路、橋梁、甚至公園等打包抵押或出售，而這些資產是國家和人民長期的積累，并不是某一屆政府可以任意處置的財產，人們為了擁有和享用這些資產已經付出過代價，如果將這些資產變現，人們就必須再次為享用相應的商品與服務買單，這無疑將加重人們的生活負擔，降低人們的幸福指數。（3）投資結構不合理。從行業上講，新國有經濟將大量貸款投入到鐵路、公路和城建等基礎設施領域，而其他領域的投入需求則由于政府的擠出效應而被壓縮，這種投資結構對能源和資源消耗大，容易導致經濟過熱與過剩，影響我國的技術進步和產業結構的戰略性調整。從地域上講，新國有經濟側重投資大中城市而忽視中小城鎮及農村，進一步加劇了地區經濟的不平衡程度。（4）新國有經濟導致地方政府出現償債風險。投資和消費都很簡單，難的是如何把錢還上，目前，新國有經濟最主要的支撐是財政和土地，財政具有公共服務的屬性，不能僅僅只為新國有經濟承擔責任，而土地則具有很大的不確定性，一旦經濟回調或賣地受阻，地方政府的資金鏈就會斷裂，其隱性財務問題就會顯現，償債風險就會發生。另外，由于借債與償債存在時間差，上屆政府可以寅吃卯糧只借不還，債務問題短時間內很難發現，一旦發現可能已經債臺高筑。新舊國有經濟都是國有經濟，兩者沒有本質上的區別，舊國有經濟所具有的一切風險在新國有經濟中同樣存在，因此，地方政府債務及其產生的新國有經濟存在巨大的漏洞和隱患。
四、地方政府債務下新國有經濟風險的治理對策
地方政府債務不僅具有相應的債務風險，一旦轉化為新國有經濟以后，還具有國有經濟的治理風險。從新舊國有經濟的對比中我們發現，新國有經濟的大量產生在一定階段和一定程度上增進了經濟繁榮，提高了人們的收入水平，加快了地方經濟發展，但同時也面臨巨大的風險，如果不及時采取有效的措施防患于未然，新國有經濟很可能會重蹈舊國有經濟的覆轍，不僅不能推動國民經濟的快速發展，反而會成為社會發展的沉重負擔和債務危機產生的根源。
（ 一 ）明確政府的經濟職責和社會職責
政府主要職責是社會管理，是為了踐行科學發展觀和建立和諧社會，而不是發展經濟，發展經濟只是政府實現社會管理的手段之一，而不是政府職責的全部內容，甚至不是政府職責的主要內容。即使在政府的經濟職責上，政府的使命也不是為了推動經濟的發展，而是為發展經濟創造良好的條件，政府在發展經濟的過程中應該扮演“裁判員”的角色，決不能既當裁判員又當運動員，甚至不當裁判員只當運動員。我國資源豐富人民勤勞智慧，具備經濟發展的客觀條件，只要國民經濟有良好的發展環境，只要政府不刻意的加以抑制，經濟自然會快速發展，因此，政府在國民經濟中原則上應該退出，而不是進入，國有經濟成份應該盡量調整、適量退出，決不可隨意擴大。
?。?二 ）嚴控地方政府債務總體規模
國有經濟的重點在于如何經營及如何退出而不是進入，這是我國對國有企業的總體思路，因此，我國應該嚴格控制地方政府債務的總體規模，將地方政府債務保持在合理的水平。首先，設立新國有經濟規模紅線，抑制地方政府的過度舉債行為。經濟建設切忌貪多求快、急于求成，城市化也不是一朝一夕就能實現，如果違背客觀規律就會蘊藏巨大風險，在這種情況下，我國應該在總體上控制新國有經濟規模，防止地方政府寅吃卯糧、好高騖遠和不切實際的“大躍進”，以此同時，要積極對地方政府的現有債務和投資進行梳理和規范，對日后追加部分嚴加控制，對現金流良好的新國有經濟通過引入民營資本而逐步退出；其次，嚴格控制政府對商業項目的參與和禁止地方財政擔保融資。政府只承擔公益性項目融資的責任，由政府財政資金償還的地方融資平臺不得從事融資業務，不得將公益性資產作為資本注入地方融資平臺，應該由財政承擔的責任應由財政負擔，而不能通過國有經濟的形成呈現，對于港口、公路等外部性較強的經營性建設領域，要允許發債和鼓勵民營資本參與，減少經濟發展對新國有經濟的依賴；再次，適當調整國家宏觀調控政策。國家應對經濟危機的刺激政策不能常態化，要盡量減少政府對國民經濟的干預，以免新國有經濟形成投資饑渴癥和國民經濟形成政策依賴癥。
?。?三 ）創新新國有經濟的管理體制
新國有經濟必須進行體制創新才能克服舊國有經濟在管理上的漏洞和避免流失。首先，要推行社會化、公開化的管理模式，這是管理新國有經濟最簡單也是最有效的方法。通過社會化、公開化操作，既能大大降低國有經濟的管理成本，又能有效防止國有經濟的流失，可謂簡單有效、一舉多得。從法理上講，國有經濟屬于公有制，國民有知情權，新國有經濟應該實行陽光運作，而不能由政府操辦。新國有經濟也不宜由政府組建專門的機構對其進行監督，這樣只是左手監督右手，不僅作用十分有限還增加了成本，只有通過社會監督，才能真正有效的保護新國有資產，發揮新國有經濟的積極作用。其次，要增強政府債務透明度，政府債務是新國有經濟的重要來源之一，只有管好了政府債務才能管好新國有經濟，要讓公眾對政府債務的借、用、還以及每一個細節進行全方位的監管。
（ 四 ）改革政績考核體系
我國目前的政績考核體系中凸顯GDP的重要性，而新國有經濟對于當地GDP水平有很大的推動作用，在這種考核標準面前，地方官員為了眼前的政績往往會不惜余力的擴大新國有經濟的規模，甚至不惜寅吃卯糧大量舉債，這種政績考核標準既弱化了政府的政治職能，也導致了新國有經濟大量產生，與科學發展觀和建設和諧社會背道而馳。因此，應該對現有的政績考核體系進行改革，首先，要改革政績考核指標體系，中央對地方政府的考核標準中應該增加一些新指標，如負債率，并給出負債率的合理區間，讓地方政府把風險控制在最小的范圍內；其次，建立科學合理的權重體系，在經濟建設方面，不僅要考慮GDP的發展，還要綜合衡量創新、收入、分配以及生態等指標。
