一、引言
公共財政是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制，主要著眼于滿足社會公共需要，彌補“市場失效” 缺陷。作為財政預算基本內容的級次劃分、收支內容、管理職權劃分等，都是以法定的；預算的編制、執行和決算的過程也要依法定的規范進行。財政預算編制后要經國家立法機構審查批準后方能公布并組織實施；預算的執行過程受法律的嚴格制約，不經法定程序，任何人無權改變預算規定的各項收支指標。通過預算的法制化管理使政府的財政行為置于民眾的監督之下，是完善社會主義市場經濟體系的必然選擇。公共財政預算監督是對社會經濟活動各環節、各方面進行的監察、監督和制約，因此，公共財政預算監督離不開民主監督。從公共財政預算的政治屬性看，建立并健全公共財政的民主監督機制，應是完善公共財政預算監督的主要途徑。完善預算監督法律體系，明確規定人大審批監督預算的范圍、內容、程序、方式和方法，增強監督的時效性。落實人大監督職能，創建預算審查監督平臺。加大財政監督的社會參與面，增加社會公眾參與監督的制度設置，充分發揮人大、政協、民主黨派、媒體、公眾的法律監督、民主監督、輿論監督和社會監督的作用。逐步公開財政預算信息，規范財政預算信息公開的程序和方式，加強政府公共財政預算監督，為促進社會公平和落實公民權利打下基礎，為建設 “法制政府、責任政府、服務政府”提供法律依據。
二、公共財政預算監督調查分析
（ 一 ）公共財政預算監督的需求 （1）人大的需求。加強對公共財政預算執行情況的審查監督，是憲法和法律賦予縣級以上地方各級人大及其常委會的一項重要職權。建立健全對政府財政收支的有效監督機制，對于維護國家預算的嚴肅性，促進地方經濟及社會各項事業的發展，確保國家職能的實現，具有十分重要的意義。加強公共財政的預算監督，是各級人大的追求目標。（2）政府的需求。預算信息公開是推行政府信息公開的重要內容，也是公共財政預算民主監督的本質要求。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布實施后，財政部明確提出要逐步提高財政預算的公開性和透明度，并加大預算信息主動公開的力度。制定《財政部關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》，要求各級政府財政部門負責本級政府總預算、決算的公開，各部門負責本部門預算、決算的公開；在逐步規范地方財政部門報送同級人大審議的財政預決算報表格式基礎上，經同級人大審議批準的預算、決算要按完整、真實、細化的原則主動向社會公開。上海市人民政府承諾努力把上海建設成為“行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少的行政區之一”，切實保障公民對財政預算的知情權、參與權、表達權和監督權，進一步推進區縣預算信息公開。2009年10月，上海市財政局出臺了《關于進一步推進區縣預算信息公開的指導意見》，要求各區縣結合自身實際，研究制定相應的實施方案和具體措施，積極推進落實，提高區縣預算面向人大和面向社會公眾的公開性和透明度，保障人民群眾依法參加民主決策、民主管理和民主監督，促進政府財政行為的程序化、規范化、法制化。上海市長寧區人民政府在2010年區政府年度報告中做出決定：繼續加大預算公開力度，研究預算編制決策過程中的民主化機制，提高公共產品和公共服務質量。（3）社會公眾的需求。整體上看，各級政府的預算監督比以往更具民主化和透明化。不過，多數公眾更在意的是，政府通過稅收和其他征收名目從大家手里收上去的錢，究竟是怎樣使用的，最后被用在了誰身上。事實上，一個財政預算高度透明、預算管理高度民主的監督制度，對社會穩定的作用不可低估。目前，從政府到公眾都已經明確意識到收入分配矛盾問題對社會穩定的潛在威脅。政府作為社會財富的分配者，政府財政收支的預決算管理，是解決收入分配矛盾最先要正視的問題。為了保障公民對財政預算的知情權、參與權、表達權和監督權，沒有公眾的民主參與是不現實的。一種是問卷調查。為了了解公共財政預算民主監督的基礎情況，課題組在2010年6月進行了一次問卷調查，調查共發放200份問卷，調查范圍篩選了政府機關、學校、企業、社區等10個單位的在職職工和退休職工，每個單位20份，全部回收。調查對象身份包括公務員、財務人員、不同崗位的員工等，具有一定的代表性。通過對問卷調查內容的統計，并從是否知道、是否想知道、有什么看法和有沒有參與意愿等四個層面進行分析，課題組制作了本次問卷調查基礎分析表，見（表1）。通過上表分析，可得出如下結論：上海市民對公共財政預算監督不了解的占有較大比例，其中對上海市有關公共財政預算的法規有50%以上的調查對象完全不熟悉；想知道公共財政預算監督情況的比例較高，有高達70%調查對象想了解公共財政預算執行的績效情況；關于對公共財政預算監督看法，有近半數的調查對象對市政府近來多次提及的公共財政逐步公開的說法將信將疑，有多數人認為現在公共財政預算透明度不高，有近90%的調查對象認為公共財政支出需要民主監督；有比較多的調查對象希望了解并愿意參與公共財政的預算、執行、決算程序，并有73%的調查對象表示愿意參與公共財政預算監督。因此，可以說社會公眾對公共財政預算的監督具有明確的預期，顯示公共財政預算民主監督具有廣泛的公眾基礎。通過對問卷調查內容的統計，并從調查對象的年齡層次進行比較分析，課題組制作了本次問卷調查比較分析表，見（表2）。通過上表分析，課題組對公共財政民主監督比較分析結論如下：不同年齡層次關心公共財政預算監督存在一些差異。從對公共財政及其預算監督法規的了解程度來看，35歲以下年齡段人員明顯低于35歲以上年齡段人員，但35歲以上年齡段人員也大多只是部分了解，且多數是通過新聞媒體了解。從對公共財政預算執行績效情況的看法上分析，對公共財政預算透明度的看法，和對公共財政支出的民主監督問題看法，年齡層次差異不大。從愿意了解并參與公共財政預算、執行、決算的程序以及愿意參與公共財政預算監督活動的意愿上分析，在職人員的意愿明顯高于退休人員。總體看來，上海市民呈現比較關心公共財政的預算與參與監督的愿望，顯示公共財政預算民主監督具有堅實的公眾基礎。另一種是座談調查。課題組于2010年8月邀請了上海市長寧區人大、政協、發改委、財政局、審計局等單位的專業人員針對怎樣完善公共財政監督機制進行了座談。座談中，與會人員對預算的完整性、編制的合理性、執行的有效性、信息的公開性等方面的現狀進行了分析討論。總體看來，上海的有關部門工作人員呈現比較關心公共財政預算監督的態度，對擴大公共財政民主監督的參與面表示認同，對建立公共財政民主監督機制的建設提出了有益的建議，對公共財政預算的監督具有明確的責任感和強烈的參與感，顯示了公共財政預算民主監督具有堅實的專業基礎。
（ 二 ）公共財政預算監督的差距 （1）公共財政方面的突出問題。第一，財政供給“越位”和“缺位”并存。財政供養范圍對應由市場配置資源的經營性和競爭性領域延伸和干預過多，大大超出了政府職能范圍和財力承受水平。相反，應由政府承擔的一些社會公共需要和事務卻得不到應有的資金保障。突出的問題有：巨額的國有企業虧損補貼，公共財政實際上承擔了大量的經營性虧損；過長的事業單位供給戰線；行政經費膨脹，政府機構臃腫、人浮于事及效率低下；科技、教育投入相對比例出現下降的趨勢；財政供給“越位”和“缺位”并存。第二，財政支出結構不合理。由于財政預算的約束力逐步下降，財政資金遠遠不能滿足重點支出的需要，教育、科技、農業等發展領域的支出在財政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反，大量的資金（包括預算外資金）卻被用于競爭性生產建設和行政管理開支等非重點領域，導致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的資金保障等一系列問題的發生。第三， 政府收入機制不規范。社會公共權力缺乏制約，眾多公共權力機構直接介入分配領域。財政的職能被肢解，國家財政不能統管政府收支，國家宏觀經濟管理部門與財政部門職責劃分不清。突出表現是稅收的費化和收費的“越位”問題嚴重，這種稅收“缺位”和收費“越位”并存的現象必將直接導致收費規模的擴張和政府收入機制的混亂，同時，也將嚴重影響政府提供公共產品的資金保障來源。第四，財政分配秩序不規范。目前，在財政分配中，仍存在將一部分財政資金切塊分給主管部門，由主管部門自主安排使用的問題。與此同時，不少主管部門還設立了各種收費和基金，擁有大量預算外資金。這種分配方式的結果，嚴重影響了正常的財政分配秩序。（2）公共財政預算方面的突出問題。第一，財政預算管理不科學。現行的預算管理體制存在的突出問題是，在預算分配過程中，預算指標到位率低，執行中追加頻繁，往往造成年度的實際支出數高于年初預算數；預算分配，特別是轉移支出和專項支出缺乏可靠的科學依據，人為因素較多，隨意性較大；預算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預算審批通過前就已經開始執行，形成預算審批的法律空檔以及預算約束的缺位。第二，財政預算法律規定不一致。法與法之間的關系沒有理順，如教育、科學、農業等方面的法律和衛生、計劃生育、環境保護、文化宣傳等方面的規章，都對財政支出作了限定性的規定，要求某項支出增長必須高于財政收入或支出的增長等，而《預算法》卻又要求在安排預算時要量入為出、以收定支、統籌兼顧。法律、法規的不統一性與不一致性弱化了法律、法規的約束性，造成了預算管理的不規范。第三，財政預算編制方法不合理。預算編制缺乏完整性，財政預算編制不能真實反映實際情況，沒有統一政府收支，大量財政性資金在預算體外循環。國家財政實際上沒有能力通盤掌握政府公共物品的供給規模、結構及效益，難以履行市場經濟條件下公共財政的職責。（3）公共財政預算執行方面的突出問題。財政預算執行是連接預算和決算的紐帶，有三個基本環節：預算收入組織、預算支出執行、預算調整與平衡。其中預算支出執行情況是大眾最為關心的問題，較為集中地體現了整個預算的效率。從歷年財政預算支出執行情況看，財政支出進度均呈“前低后高”走勢，一季度各月支出進度都較低，二、三季度逐步回升，第四季度則進一步加快。原因主要是預算執行體制不順、預算執行項目不均衡、預算執行操作遲滯、預算執行管理粗疏、預算執行政策僵化、預算執行未嚴格執行相關規定。（4）公共財政預算監督方面的差距。近年來，盡管公共財政公開的范圍和內容大有進步，但距離預算民主、有效監督還有相當差距。第一，財政預算監督法制建設滯后。我國目前財政監督法律體系存在兩個主要問題，一是法律層次低。憲法中沒有對財政預算監督的內容、機構等作出明確規定。其他法律中，由全國人民代表大會通過的預算監督法律比較少，有相當一部分監督規定是中央部門和地方政府出臺的行政規章，從整體上講，財政預算監督的法律權威性還很弱。二是法律體系不健全，操作性差。《預算法》、《稅收征管法》、《會計法》、《注冊會計師法》等規范財政監督客體行為的財稅法規，對財政預算監督只作了原則性的規定，規范財政監督主體自身作為的財政法律法規，沒有明確預算監督的機構、程序和手段，權威性、嚴密性、嚴肅性和規范性都有待加強。三是法律責任不明確，處罰力度不夠，削弱了人大監督的權威。預算法只針對行政機關在執行預算過程中的違法行為加以原則性規定，對預算整個過程中的其他違法行為都沒有涉及。即使人大及其常委會查出各部門的違法行為，也不能將責任主體繩之以法，從而降低了人大監督權威。第二，人大預算監督機構機制不健全。人大對公共財政預算監督的機構和機制存在如下問題：一是預算的審查和監督是是一項專業性強、工作量大、內容繁雜的工作，缺乏健全的預算監督組織體系，單靠預算委員會對預算進行審查和監督不可能對預算進行實質性監督。二是預算程序大體分為預算的編制、批準、執行、和執行結果的審查等五個階段。目前，人大預算監督機制沒有貫穿預算活動的始終。預算執行結果審查階段缺乏對預算執行結果的審查制度、評估制度和獎懲制度。三是預決算審議和監督流于形式。由于人代會時間短、議程多，加之政府提交人代會審查的報告過于籠統，沒有列示用款單位和支出項目，綜合性的成份居多，預算的透明度低，影響審議的效果，在客觀上形成流于形式的程序性監督。第三，財政預算執行缺乏有效監督辦法。每年人代會批準的財政預算，政府在執行中隨意性較大，有“部門伸手、領導批條、追加預算”等隱性分配或二次分配現象，人大對預算執行的監督僅停留在會議聽報告上，聽報告前不深入調查研究，審議意見作出后落實情況缺乏跟蹤檢查，對政府的這種做法只能被動地采取事后“追認”的監督形式，導致預算執行監督水平長期低下。第四，財政部門監督管理不健全。在管理制度上，財政部門內部資金管理機構集預算的編制、執行職能于一身，相互之間缺乏有效的制約和監督。在具體工作上，財政部門偏重資金的申請、審核、撥付事務，對財政資金使用的效益情況進行深入細致的考察、分析、論證和跟蹤問效不夠。財政專職監督檢查機構游離于財政具體業務管理之外，在職責權限、監督力量、人員素質上受到局限。在監督方法上，過多地依賴于專項檢查。財政部門監督與審計監督、人民代表大會監督之間分工不夠清楚，責任邊界模糊，沒有形成監督的合力，直接影響了財政預算監督的整體效果。第五，公共財政預算民主監督機制缺乏。公共財政預算監督是對預算編制及執行中違反預算管理的行為進行監督檢查，實現預算收支平衡，保證國家預算基金的合理使用，圓滿完成預算收支任務的監察、監督和制約。
三、公共財政預算監督完善的政策建議
（ 一 ）加強財政預算立法 （1）明確初步審查的主要內容及其重點。為了改進和加強人大對預算的初步審查工作，促進預算審查由程序性審查轉向實質性審查，提高預算審查的質量和效果，建議在《預算法》中明確人大財經委和預算工委進行初步審查和預審的主要內容及其重點：一是是預算編制是否符合法律的要求，是否體現積極可靠、量入為出的原則；二是收入安排是否與生產總值增長幅度相適應，該納入預算的收入是否全部納入了預算；三是預算支出結構是否合理，各項公共支出特別是法定重點項目的支出安排是否妥當，是否達到法定的增長幅度；四是為實現預算擬采取措施是否切實可行；五是上年預算執行是否嚴格按批準的預算執行，是否符合有關法律的規定。（2）加強預算超收收入使用的監督。為加強對預算超收收入使用的審查監督，建議《預算法》明確規定：如果預算超收，應把預算超收收入主要用于彌補財政赤字和其他重點支出，來不及安排支出的可結轉下年預算支出。在預算執行過程中，如需要動用超收收入追加支出超過原預算總支出的5%時，政府財政部門應當編制預算調整方案，送交人大財經委和預算工委初審后，報請同級人大常委會審查批準；如需要動用超收收入追加支出低于原預算總支出的5%時，由政府財政部門及時向人大財經委和預算工委通報情況，向同級人大常委會報告預計超收收入安排使用情況。（3）加強預算調整的審查監督。建議《預算法》進一步明確規定預算調整的概念、界限、范圍、程序及其要求：在預算執行中，遇有預算收支變化情況之一的，政府應當提請本級人大常委會審查批準；因特殊情況必須調整預算時，政府應當編制預算調整方案，并于當年第三季度提交同級人大常委會審查批準。在人大常委會舉行會議審批前一個月前，將預算調整的初步方案提交人大財經委和預算工委進行初步審查。（4）加強對預算執行情況的審計監督。為加強對政府預算的審計監督，建議修改《預算法》與《審計法》不一致的狀況：各級審計機關應當依照《審計法》的規定，對同級政府預算執行情況和決算進行審計監督。為加強人大對預算的審查監督，充分發揮審計監督的職能作用，《預算法》還可以規定：各級人大及其常委會可以借用國家審計機關的力量，委托國家審計機關，開展對預算執行情況的專項審計和有關項目的重點審計。（5）加強人大及其常委會對預算的審查監督。為加強和改善人大及其常委會對預算的審查監督，建議《預算法》增設專門一章，重點規定人大審查監督預算的內容。按照《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》的原則精神，將其主要內容吸收納入《預算法》中，并將各地人大及其常委會加強對預算審查監督的成功經驗和行之有效的創新做法吸收納入《預算法》中。
（ 二 ）健全財政預算監督職能 （1）完善人大預算監督機制。首先，加強人大預算監督的組織建設，為預算監督提供保障。建議加強人大的預算委員會，增加專業性較強的全職人員，加強預算委員會的初審機制，建立初審聽證會制度，對預算的合法性和合理性進行全面評估監督，并對預算執行過程進行全程監督，隨時向人大常委會報告預算的監督情況。其次，完善人大預算監督機制，貫穿預算活動的始末。建立完善的預算監督機制，充分發揮人大的預算監督職能。一要嚴把預算初審關。初審前人大預算委員會要提前介入，主動了解經濟發展情況和編制預算的指導思想、基本依據、主要指標及實施措施。二要嚴把預算批準關。人民代表大會開會期間應適當延長對預算的審議時問，廣泛聽取代表的意見，確保預算按人民意志在大會上通過。三要嚴把預算執行關。審計委員會在人代會閉會期間，負責對各部門預算執行情況進行日常的監督檢查，為人大常委會提供審查報告。四要嚴把預算調整關。在審批預算調整中，嚴格把握“特殊情況”，嚴格控制調整幅度。五要嚴把決算審查關。審計委員會要對各部門的決算進行審計和評估，并向人大常委會提交評估結果的審查報告。如果發生嚴重問題，要追究有關責任人的政治責任和法律責任。再次，加強預算相關法規建設，增強預算監督權威。法制原則是預算管理和監督中所必須堅持的一項重要原則。進一步細化已有的法律規定，填補預算法規的空白，使預算的監督管理有法可依，增強其權威性。完善預算監督處罰的相關法律規定，對整個預算過程中的違法行為及其他不當行為的法律責任做出明確規定。在此基礎上，還應加大處罰力度，對違法者除承擔行政責任外，依其行為的性質及程度不同，分別承擔經濟賠償以及刑事責任。最后，加強對預算外資金的預算監督，規范政府的收支行為。預算外資金只是財政資金的一種特殊形態，其管理也應納入人大預算監督的范圍。人大除了要求各級政府在政府工作報告和預算報告中要把預算外資金的來源、使用和管理作為一個專門項目向人大報告之外，還要對問題突出的單位進行重點調查，將預算監督權落到實處。（2）加強財政部門的行政監督。首先，對財政收支活動的監督。對預算和計劃的編制、執行和決算，包括效果等方面的監督，是財政監督的核心和主體。監督的目的是保證不打赤字預算，增收節支，并依照量入為出、盡力而為、堅持收支平衡的原則，按預算法制以及會計、金庫制度辦事。 加強稅收的征收管理和監督，把應歸國家財政的收入及時、均衡、穩妥地上繳國庫，監督財政收入正確、及時、定額收繳。其次，強化各預算單位和項目主管單位的責任主體理念。預算單位、項目主管單位應與財政部門積極聯動，形成合力，從預算管理和項目管理入手，深化資金鏈各環節的管理，提高預算執行工作的質量。監督財政投資資金的分配、使用和管理，監督行政事業經費的使用和管理。（3）完善審計部門的審計監督。重點關注政府預算不完整、不細化、執行不嚴格、財政預算與部門預算不一致等問題，通過對財政、稅務、海關、發改委等具體組織預算收入與分配單位的審計，從源頭上把握財政資金收入與分配的總體情況、財政政策的制定情況。關注財權與事權的匹配問題，通過對預算分配與預算執行部門的審計，了解預算資金的具體用途與資金流向，重點分析預算資金分配的科學性、預算執行的合法性與績效性。關注財政資金規范管理與財政績效情況。通過對預算資金、尤其是預算資金的撥付、管理、使用、效果等情況的審計，揭示決策失誤、管理不善、損失浪費等問題。實行審計結果公告制度，采用靈活多樣的信息披露渠道，完善財政審計信息披露制度。財政審計信息是政府信息的一個方面，除涉及國家機密、商業秘密及其他不易對外披露的內容外的財政審計信息均應及時披露。
（ 三 ）建立財政預算監督機制 （1）確定預算外資金存在的合理性及其監督機制。預算外資金是憑借國家“公共權力”而收取的財政性資金的組成部分，納入預算管理體系，接受地方國家權力機關的審查監督，才能保證其使用的合法性。有效的監督方式可以考慮要求政府編制預算外資金的收支明細表，并作為每年人代會的一項必備審議內容。（2）完善預算執行的監督機制。建立健全部門支出預算執行管理責任制度，完善部門預算、國庫集中收付等制度改革，全面加強財政科學化精細化管理，利用信息化手段，強化對部門結余資金統籌管理。在大市政建設項目的推進工作中，編制分月用款計劃，梳理優化財政資金審核撥款流程，探索引入預撥和清算制度。探索建立支出執行與下年預算聯動機制，切合實際地編制年度部門預算。（3）建立執行督查制度。 明確政府各部門工作職責，增強政府部門對法律法規的執行力。建立監督、考核和信息反饋機制；實行無為問責制度，對不履行或不正確、及時、有效地履行規定職責，導致工作延誤、效率低下的行為，應采取有力措施提高執行力。 （4）執行過錯追究制度。 要建立環環相扣的責任追究制，對不同層次、各個崗位的政府部門，制定出精細的責罰條例，讓執行力弱或有過錯者為其行為“買單”，實行嚴格的責任追究。
