一、政府財務報告導向概述
（一）財務報告需求導向內涵 倡導以需求導向來指導政府財務報告的改革，就是要使政府財務報告系統定位于使用者的需求，在不斷分析政府財務報告使用者需求的情況下，改進現有政府財務報告體系，完善政府財務報告的編制。政府會計和政府財務報告的目標是滿足政府財務報告使用者的信息需求。因而，建立良好政府財務報告制度，必定要分析政府財務信息使用者的需求，以需求為導向來推進政府財務報告改革。
（二）現行政府財務報告導向 我國政府部門目前執行的是1998
年頒布的預算會計制度體系，作為現行預算會計產物的政府財務報告是以政府為導向而編制的，即提供的預算信息是為政府更好的運作和行使職能服務的。以政府為導向的財務報告主要滿足的是國家對政府各項財政資金收支的監管，提供的是預算信息，這與基于政府會計體系產生的會計信息有所區別。其所提供的信息不夠全面，如不能對預算資金的運行成本和業績進行衡量，不能反映政府的債務狀況、內部控制情況等，不能很好地滿足需求者的信息需求。
（三）需求導向與政府財務報告目標的關系 有了正確的導向，就有了正確的前進方向。沿著正確的方向往前，就是目的地。財務報告目標就如同目的地一樣，只有在正確的導向下，才能最終實現目標。政府財務報告的目標是滿足信息需求，如國際會計師聯合會（IFAC）制定的《第11號報告――政府財務報告》中指出“財務報告的一致目標是信息應該符合使用者的需要”，“財務報告的目標是提供對大多數使用者制定經濟決策有用的單位財務狀況、業績和財務狀況變動的信息”。因此，我國應從使用者的需求出發，從“報告信息的使用者”，“信息需求內容”以及“財務報告可提供的信息”三方面入手來考慮，不斷完善和構建政府財務報告體系，以實現財務報告的目標。
二、現行政府財務報告制度評價
（一）需求主體界定偏窄 政府財務報告信息的需求主體可以分為內部需求主體和外部需求主體。內部需求主體包括各級人大及常委、政府及各部門、審計機關，外部需求主體包括投資者、債權人、其他政府、國際組織、公眾和評級機構。長期以來，基于政府導向的政府財務報告主要向各級預算單位提供為內部管理服務和國家監督的信息，外部信息需求者的信息需求并沒有受到重視。外部需求者需要通過政府財務信息對是否取信于政府，是否購買政府債券，以及對未來宏觀經濟的預期作出判斷。同時，作為獨立的外部監督者存在，外部需求者的信息需求更應受到重視。但是外部需求者獲取信息的渠道遠遠少于內部管理部門以及決策部門，通過查閱賬目來獲取政府財務信息這種方式在中國現有政治制度下，幾乎是不可能的。這樣，政府財務報告成為外部信息使用者了解政府財務狀況的唯一渠道。因此，在建立政府財務報告制度中，應該把外部信息需求者納入需求主體的范圍。
（二）報告內容不完全滿足需求 一是政府債務的披露不全面。內部信息需求者希望了解政府負債信息，防范政府風險。而外部信息需求者基于債務信息對投資和取信于政府的程度作出決策。（1）披露不全面。由于我國采用現金收付制為基礎，已發生未支付的直接隱性負債和以前年度作為或有負債而在本期變為實際負債的部分，都不能予以確認和報告。（2）未區分流動性。不按流動性的大小區分為流動負債和長期負債地全部通過“借入款”核算，并列示于資產負債表中。這不利于償債資金的安排，不利于對償債能力作出正確判斷，直接影響到資產負債表中政府負債信息的決策有用性。二是對資產披露不充分。（1）固定資產的披露。一方面，僅進行備案而不對固定資產進行完整地確認和計量，使得在新購買了固定資產后形成“監管真空”。另一方面，不計提折舊使得成本中并不能包含折舊費用，政府提供公共產品和服務的成本耗費不準確。另外，對發生盤虧固定資產的情況，也只是簡單地借記“固定基金”，貸記“固定資產”，并不確認損失，在財務報告中更不能反映出損失。這不利于真實地反映財政資金的使用效果。（2）國有股權的披露。現行的總預算會計對政府向國有企業的投資直接計為當期的財政支出，沒有專門的科目對國有股權來確認和報告。雖然國有資產的管理屬于國資委的權利和義務，但國有資本金的保值增值情況廣泛受到人大代表和公眾的關注，外部需求者需要獲取國有股權的信息。（3）出讓土地情況的披露。近年來，房價成為了公眾和政府關注的焦點。在我國，土地由國家擁有，土地出讓金又占了房地產成本中的很大一部分。因此，內外部需求者都對政府可出讓和已轉讓的土地的信息關注，而目前的政府會計中并沒有反映這部分政府資產的狀況。（4）社保基金運營的披露。經濟危機后，我國更加重視保民生，社會保險的支出比例也日益增長。客觀上要求對公眾上繳的社會保險的運用情況進行反映，而目前社會保險基金的會計核算是按照獨立于預算會計制度之外的《社會保險基金會計制度》執行的，預算會計報表只記錄當年財政基金支出，而不能反映社會保險基金的整體運行狀況。
（三）完全意義上的政府財務報告體系尚待建立 當前，類似于美國完全意義上的政府財務報告體系在中國還沒有建立，這歸根到底是由于我國還沒有建立政府會計制度，現有的財務報告是以預算會計為基礎而產生的。每年三月份由財政部門提交給全國人民代表大會和各級人大審議的預算草案和上年度“政府財政收支決算總表”、《財政年鑒》都不能提供完整的政府財務狀況的圖像。并且只由上級單位對本級和下級單位會計報表進行簡單加總而產生的報表，并不能稱為合并政府財務報表。
（四）缺乏對外披露制度 由于我國體制結構等方面原因，外部使用者沒有專門獲取所需財務信息的渠道，這與美國一類的發達國家形成鮮明對比。滿足外部需求主體的需要已經成為當前發達國家財務報告最主要的目標。例如，美國在憲法中規定：“必須根據法律確定的撥款授權才能提取國庫資金，有關全部公款收支的正規報表和賬目應當經常公布……”不僅如此，州的憲法或法令也對公布財務報告進行了規定。把政府財務報告對外公布，能滿足外部信息需求者的需求，更能加強公眾對政府行政的監督。
三、需求導向下政府財務報告制度構建
（一）重新定位需求主體 我國現行相關法律把信息需求主體定位于財政部門、本級政府和上級單位及內部管理者決策者，外部需求者受到忽略。作為納稅人的公眾隨著文化水平的提高和自身意識的增長，對政府應用財政收入情況的了解更加迫切。而代表廣大人民行使監督權的最高權力機構――人大沒有被明確列為政府財務報告信息的使用者，每年的決算報告對很多沒有專業財會知識的代表們而言如同天書，人民權力的行使受到了限制。經濟全球化的今天，政府的債權人、投資人日益廣泛，國際機構，捐贈人等都對政府財務信息提出了新的要求。隨著政府職能的轉變，對績效評價信息的需求勝過單純的預算信息。面對我國目前需求主體的增加和具體需求內容的不斷變化，重新定位政府財務報告需求主體成為必要。
（二）逐步引入權責發生制會計基礎，建立政府會計體系 我國現行預算會計制度體系下形成的報告信息不夠完整，不僅對政府資產負債的報告還不夠全面，而且對土地、基礎設施、自然和文化遺產等缺乏披露。這一缺陷與我國目前還沒有建立政府會計有著密切關系。預算會計提供的是收支信息，而政府會計是基于權責發生制建立的，能提供更真實反映政府財務狀況的會計信息。只有建立完善的政府會計，才有可能同時從形式和內容上來改進我國現行政府財務報告。而建立政府會計，必須引入權責發生制作為基礎。采用收付實現制進行確認和報告，可能造成資產的低估，政府負債規模被低估，負債風險被隱藏，資本性、成本性支出相混，成本核算不實，最終會誤導信息需求主體做出錯誤判斷和決策失誤。目前，眾多發達國家都引入了權責發生制。而從我國實際情況和可行性角度，推行全面的權責發生制是有困難的，政府會計改革不能急于求成，而應該采用循序漸進式。
（三）建立配套的審計鑒證制度并對外披露政府財務報告 鑒于財務報告提供者與使用者的立場往往不一致，需要考慮政府財務報告的質量問題。對政府財務報告的審計不僅是對財務報表可信度進行評價，對報表質量和政府工作績效好壞的衡量，最終也是對信息需求主體負責。美國《1994年政府管理改革法案》頒布后，一直由政府責任總署（2004年以前為美國會計總署）對聯邦政府財務報告實行強制審計，出具相應的審計報告并公布。審計報告公開披露，會產生很大的社會影響，也鞭策著政府更好的進行財務管理工作。此外，即使編制了完善的財務報告后，不對外公布，也不能從最大范圍上使信息需求者獲得相關信息。美國的政府財務報告更側重于滿足外部信息需求者的需要，并將其看做是衡量財務報告有用性的一個重要標準。因而，公布政府財務報告成為必然。2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》，使政府信息公開以法律的形式被固定下來。這充分說明政府已經開始重視公眾的信息需求權，信息將成為聯系政府與人民之間的重要橋梁。
