一個(gè)重要科學(xué)概念的形成，是一門學(xué)科成熟的標(biāo)志。目前在高校經(jīng)費(fèi)管理績(jī)效的研究中，注重績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究，忽略了基礎(chǔ)理論和基本概念的研究，導(dǎo)致在相當(dāng)一部分論著中對(duì)“高校財(cái)務(wù)績(jī)效”、“高校預(yù)算績(jī)效”、“高?？?jī)效預(yù)算”與“高校預(yù)算績(jī)效管理”等的混用。
一、高校經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理
（一）績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)估的關(guān)系
牛成■、李秀芬的研究顯示：“Niekols（1991）認(rèn)為，績(jī)效評(píng)估到績(jī)效管理依賴于以下四個(gè)原則：必須設(shè)定目標(biāo)，目標(biāo)必須為管理者和員工雙方所認(rèn)同；測(cè)量員工是否成功達(dá)到目標(biāo)的尺度必須被清晰地表述出來；目標(biāo)本身應(yīng)該是靈活的，能夠反映經(jīng)濟(jì)和工作場(chǎng)所環(huán)境的變化；員工應(yīng)該把管理者不僅僅當(dāng)作評(píng)價(jià)者，而應(yīng)該當(dāng)作指導(dǎo)者，幫助他們獲得成功。Jenkins則認(rèn)為從績(jī)效評(píng)估到績(jī)效管理應(yīng)該是組織整體文化的變化，包括指導(dǎo)、反饋、薪酬和晉升決定以及法律上的闡述。這其實(shí)包括了現(xiàn)在績(jī)效管理系統(tǒng)的大部分內(nèi)容。綜上可知，績(jī)效評(píng)估是績(jī)效管理的一個(gè)重要的部分，但績(jī)效管理決不等于績(jī)效評(píng)估?！?
2011年4月21日，財(cái)政部廖曉軍副部長(zhǎng)在全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議上的講話指出：“績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心?！钡珒烧卟⒉幌嗤?，王麗萍等人發(fā)表文章的標(biāo)題為：“高校新績(jī)效預(yù)算管理的組合評(píng)價(jià)方法研究”，而實(shí)際正如她們自己說的：“本文介紹了一種適合高校新績(jī)效預(yù)算的組合評(píng)價(jià)方法。”這里顯然將“績(jī)效預(yù)算管理”與“績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)”等同了。
（二）“高校財(cái)務(wù)績(jī)效”與“高校經(jīng)費(fèi)績(jī)效”
1.關(guān)于“高校財(cái)務(wù)績(jī)效”提法的論著①
筆者分析了這些論著，他們所指的高校財(cái)務(wù)績(jī)效或高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍是指高校的整個(gè)財(cái)務(wù)活動(dòng)――財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)狀況和盈利水平。
2.筆者認(rèn)為，可以用“高校經(jīng)費(fèi)績(jī)效”替代“高校財(cái)務(wù)績(jī)效”的提法，理由有二
一是中央最近的提法強(qiáng)調(diào)“經(jīng)費(fèi)管理”。
2010年6月21日，中共中央政治局審議并通過的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》第五十八條的標(biāo)題為：“加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理”。其中規(guī)定：“建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度”。
2011年6月29日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》第四條第二款指出：“全面推進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)的科學(xué)化精細(xì)化管理。……建立健全教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)制度?！?
二是財(cái)務(wù)績(jī)效可用于企事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)績(jī)效專指行政事業(yè)單位，如高校中的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、教學(xué)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)等。
（三）高校經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理
戴維・奧斯本，彼得・普拉斯特里克認(rèn)為：“績(jī)效管理的內(nèi)容一般包括：1.績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)；2.精神補(bǔ)償；3.獎(jiǎng)金；4.增益分析；5.共享節(jié)余；6.績(jī)效工資；7.績(jī)效合同與協(xié)議；8.效率紅利；9.績(jī)效預(yù)算。從上述定義看，績(jī)效管理具有以下幾個(gè)方面的特征：1.績(jī)效管理是以‘關(guān)注結(jié)果’為導(dǎo)向的管理；2.將公共資金的管理分為績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、撥款和評(píng)價(jià)三個(gè)環(huán)節(jié)；3.強(qiáng)調(diào)以效率為核心，強(qiáng)調(diào)以‘顧客’為對(duì)象?！?
張慶余認(rèn)為，高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理包括：增強(qiáng)前期預(yù)算績(jī)效編制；實(shí)行中期預(yù)算執(zhí)行績(jī)效控制；確保后期預(yù)算績(jī)效考核。
劉玉光認(rèn)為績(jī)效管理包括：“1.績(jī)效管理是一種目標(biāo)管理；2.績(jī)效管理是一種責(zé)任管理；3.績(jī)效管理是一種以財(cái)務(wù)管理為核心的管理模式；4.績(jī)效管理是一種以定量分析為特征的數(shù)量化管理。”
賈康指出：“瑞典的決策部門認(rèn)為：績(jī)效管理并不是單純的一些措施或方法，而是一個(gè)非常廣義的概念?？?jī)效管理的目的就是要實(shí)現(xiàn)成效和效率，成效是指應(yīng)該做的事，效率是指要合理、高效地做事?！?
姚榮的研究顯示：“美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)將高等教育績(jī)效經(jīng)費(fèi)政策分為三大類：績(jī)效預(yù)算、績(jī)效撥款和績(jī)效報(bào)告?？?jī)效預(yù)算是指州政府將高?？?jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)作為影響高校財(cái)政預(yù)算的綜合因素之一；績(jī)效撥款是指州政府直接根據(jù)高校績(jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)分配指定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)；績(jī)效報(bào)告是對(duì)州高等教育或高?？?jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)的定期報(bào)道?？?jī)效報(bào)告對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的分配沒有正式的影響，本質(zhì)上不屬于績(jī)效經(jīng)費(fèi)分配方式；但是作為政策杠桿，它仍然被視為績(jī)效政策之一?！?
張曉嵐、吳勛的研究顯示：“大規(guī)模的問責(zé)行動(dòng)促進(jìn)了三種績(jī)效項(xiàng)目的出現(xiàn)，即績(jī)效報(bào)告、績(jī)效撥款和績(jī)效預(yù)算?？?jī)效報(bào)告建立在‘績(jī)效改進(jìn)的回報(bào)僅僅是公開效果’的假定上，并沒有顯示出與撥款的任何聯(lián)系。應(yīng)用績(jī)效作為高校預(yù)算中的一項(xiàng)因素主要采取績(jī)效撥款和績(jī)效預(yù)算這兩種形式，其容納了以下因素：項(xiàng)目目標(biāo)，確定外部責(zé)任性、改進(jìn)機(jī)構(gòu)績(jī)效、滿足既定的績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)；績(jī)效指標(biāo)，確定預(yù)期成果的范圍和具體的評(píng)價(jià)方法。對(duì)預(yù)算執(zhí)行與決算階段績(jī)效評(píng)價(jià)的研究相對(duì)單薄。有學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到績(jī)效信息不應(yīng)僅僅局限在預(yù)算分配階段，應(yīng)重視績(jī)效信息在預(yù)算管理其他環(huán)節(jié)的應(yīng)用，但是對(duì)此方面的研究目前還基本停留在局部的、一般性的理論探討，缺乏以高校為具體研究對(duì)象的預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、具體內(nèi)容和方法的系統(tǒng)的理論研究與應(yīng)用推廣?！?
姜媛媛指出：“以績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效審計(jì)來推動(dòng)績(jī)效預(yù)算：在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，開展績(jī)效審計(jì)?？梢杂兄攸c(diǎn)地先從專項(xiàng)資金和政府投資項(xiàng)目開始，并借助社會(huì)審計(jì)力量，逐步將績(jī)效審計(jì)延伸到預(yù)算的所有領(lǐng)域。”
劉麗認(rèn)為：“預(yù)算評(píng)估與審計(jì)是現(xiàn)代預(yù)算管理的關(guān)鍵性步驟，是對(duì)預(yù)算準(zhǔn)備和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估與審計(jì)?！?
綜上所述，績(jī)效管理內(nèi)涵為：設(shè)定績(jī)效目標(biāo)；制定績(jī)效計(jì)劃（預(yù)算）；確定評(píng)價(jià)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)；績(jī)效考核和評(píng)估；激勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)等。高校經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理應(yīng)包括：績(jī)效預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)和考核、績(jī)效撥款、績(jī)效報(bào)告和績(jī)效審計(jì)等。
二、“高校預(yù)算績(jī)效管理”與“高?？?jī)效預(yù)算管理”提法的評(píng)述
?。ㄒ唬案咝ｎA(yù)算績(jī)效管理”與“高?？?jī)效預(yù)算管理”的提法
1.高校預(yù)算績(jī)效管理的提法
2011年7月5日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》第三條指出：“預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，要將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，逐步建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用’的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制?！A(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容：（1）績(jī)效目標(biāo)管理；（2）績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理；（3）績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理；（4）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理。”
2.高?？?jī)效預(yù)算管理的表述
戴曉燕認(rèn)為：“高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理是指在財(cái)務(wù)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整以及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的分析報(bào)告中，樹立以績(jī)效為目標(biāo)的思想，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效的匹配?！?
王麗萍、郭嵐、張勇：“高?？?jī)效預(yù)算管理是以新績(jī)效預(yù)算相關(guān)理論為基礎(chǔ)，結(jié)合高校管理實(shí)際情況而提出的。高?？?jī)效預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)效益為宗旨，財(cái)隨事走、事因財(cái)定。以目標(biāo)管理和部門預(yù)算為支柱，暢通的信息傳導(dǎo)與反饋渠道為保障，協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生制度與外生制度為條件，構(gòu)建起效益分析框架和績(jī)效預(yù)算管理運(yùn)行模式?！?
（二）“高校預(yù)算績(jī)效管理”與“高?？?jī)效預(yù)算管理”的評(píng)述
“預(yù)算績(jī)效管理”與“績(jī)效預(yù)算管理”是同一提法
1.謝旭人原來是“績(jī)效預(yù)算管理”的提法
2010年4月1日，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在《求是》發(fā)表署名文章表示：“積極推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理?！?
2005年，河北省財(cái)政廳在石家莊舉辦了“績(jī)效預(yù)算管理國(guó)際研討會(huì)”，來自世界銀行、財(cái)政部及江蘇省的領(lǐng)導(dǎo)和專家，就如何編制好績(jī)效預(yù)算、建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系等問題進(jìn)行了深入研討。此次研討會(huì)，學(xué)習(xí)借鑒了國(guó)外開展績(jī)效預(yù)算管理的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)近年來河北績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)的情況作了總結(jié)，進(jìn)一步明確了河北績(jī)效預(yù)算改革的工作方向。
2.謝旭人后改為“預(yù)算績(jī)效管理”的提法
2010年11月18日，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在“十二五”時(shí)期加快財(cái)稅體制改革的主要任務(wù)時(shí)指出：“建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度”。
2010年12月27日，謝旭人在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上指出：“逐步建立健全績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用有機(jī)結(jié)合的預(yù)算管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算績(jī)效管理。”
2011年6月27日，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人向全國(guó)人大常委會(huì)作關(guān)于2010年中央決算的報(bào)告時(shí)表示：“要逐步建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、項(xiàng)目完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果要運(yùn)用’的預(yù)算績(jī)效管理模式。”
2011年7月5日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》。
三、“高校預(yù)算績(jī)效”與“高校績(jī)效預(yù)算”提法的評(píng)述
?。ㄒ唬案咝ｎA(yù)算績(jī)效”與“高校績(jī)效預(yù)算”的提法
1.關(guān)于“高校預(yù)算績(jī)效”提法的論著②。
2.關(guān)于“高校績(jī)效預(yù)算”提法的論著③。
3.還有“教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)”、“高校預(yù)算支出績(jī)效管理”、“高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)”等提法④。
?。ǘ案咝ｎA(yù)算績(jī)效”與“高?？?jī)效預(yù)算”提法的評(píng)述
1.高校預(yù)算績(jī)效的含義
（1）預(yù)算績(jī)效的規(guī)定
2003年10月14日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》第21條規(guī)定：“凡能納入預(yù)算的都要納入預(yù)算管理。改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。”
2004年12月23日，財(cái)政部發(fā)布《中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作指導(dǎo)意見》（財(cái)建［2004］729號(hào)）。
?。?）預(yù)算績(jī)效的研究
李淑寧認(rèn)為：“定義預(yù)算績(jī)效考核是對(duì)經(jīng)費(fèi)支出與產(chǎn)生的效果和影響進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為，是以支出‘結(jié)果’和‘追蹤問效’為導(dǎo)向，以定性分析與定量評(píng)判為手段的預(yù)算支出管理模式，這對(duì)強(qiáng)化支出管理意識(shí)，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算支出的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益具有重要作用?！?
陳紀(jì)瑜、張宇蕊認(rèn)為：“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)界定為以績(jī)效為核心，運(yùn)用特定的指標(biāo)體系，通過定量與定性對(duì)比分析，對(duì)預(yù)算決策、配置、使用過程中的單位產(chǎn)出水平所作出的綜合評(píng)價(jià)?！?
張克友認(rèn)為：“高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是以績(jī)效為核心，運(yùn)用特定的指標(biāo)體系，通過定量定性對(duì)比分析，對(duì)預(yù)算決策、配置、使用等水平所作出的綜合評(píng)價(jià)。其內(nèi)涵包括如下三個(gè)方面：第一，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是以預(yù)算績(jī)效為核心的衡量、考核和評(píng)價(jià)；第二，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是事前、事中和事后相結(jié)合的監(jiān)督評(píng)價(jià)；第三，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要通過制定一系列關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)來考察其實(shí)際執(zhí)行情況。”
張建新認(rèn)為：“高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是以績(jī)效為核心，運(yùn)用特定的指標(biāo)體系，通過定量定性對(duì)比分析，對(duì)預(yù)算決策、配置、使用等作出的綜合評(píng)價(jià)。高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主要目的是通過推進(jìn)高?？?jī)效預(yù)算制度建設(shè)和績(jī)效管理，進(jìn)一步提高辦學(xué)水平和辦學(xué)效益。”
從上可歸納出三點(diǎn)：其一，是以支出“結(jié)果”和“追蹤問效”為導(dǎo)向（如李淑寧）；其二，其客體是“對(duì)預(yù)算決策、配置、使用等作出的綜合評(píng)價(jià)”（如陳紀(jì)瑜、張克友、張建新）；其三，“高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是事前、事中和事后相結(jié)合的監(jiān)督評(píng)價(jià)”（如張克友），它包括預(yù)算編制中的決策評(píng)價(jià)、預(yù)算執(zhí)行中的過程評(píng)價(jià)、決算中的結(jié)果評(píng)價(jià)，分別為預(yù)算編制和審查、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整、決算審查提供信息支持和操作平臺(tái)?？?jī)效評(píng)價(jià)將貫穿整個(gè)支出預(yù)算周期始終，使預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算三個(gè)支出管理環(huán)節(jié)有機(jī)地聯(lián)結(jié)起來，綜合成為一整套結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、整合一致的制度化管理體系。
幾乎所有學(xué)者設(shè)計(jì)的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)都是“預(yù)算績(jī)效執(zhí)行結(jié)果的指標(biāo)”，沒有“預(yù)算績(jī)效執(zhí)行過程的指標(biāo)”。只有張曉嵐和吳勛等少數(shù)學(xué)者的研究成果注意到這一點(diǎn)。如他們?cè)凇邦A(yù)算管理績(jī)效（A）”下設(shè)10個(gè)指標(biāo)：預(yù)算與事業(yè)計(jì)劃一致性（A1）；預(yù)算編制規(guī)范性（A2）；預(yù)算管理制度完備性（A3）；加強(qiáng)預(yù)算管理措施有效性（A4）；預(yù)算完成率（A5）；預(yù)算調(diào)整率（A6）；當(dāng)年預(yù)算結(jié)余率（A7）；累計(jì)預(yù)算結(jié)余率（A8）；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)完成率（A9）；完工專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)結(jié)余率（A10）。
綜上所述，筆者認(rèn)為，所謂高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是指評(píng)價(jià)主體運(yùn)用特定的指標(biāo)體系和科學(xué)方法對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行及其結(jié)果中的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，使之達(dá)到高校財(cái)務(wù)目標(biāo)的活動(dòng)。
2.高?？?jī)效預(yù)算的含義
?。?）高?？?jī)效預(yù)算的表述
財(cái)政部預(yù)算司認(rèn)為：“績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算，它以政府公共部門目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù)，進(jìn)行預(yù)算編制、控制以及評(píng)價(jià)的一種預(yù)算管理模式。其核心是通過制定公共支出的績(jī)效目標(biāo)，建立預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對(duì)支出效果的管理?！?
1950年美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算辦公室所下的定義：“績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請(qǐng)求撥款是為了達(dá)到目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績(jī)和完成工作的情況”。世界銀行專家沙利文認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的預(yù)算體制，具體來說就是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。
劉繼東認(rèn)為：“績(jī)效預(yù)算是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)家在新公共管理的理念和民主化的背景之下，采用的一種追求效率的預(yù)算管理方式。它要求預(yù)算過程充分利用關(guān)于政府活動(dòng)產(chǎn)出與成果的數(shù)量化信息，把財(cái)政資金分配和政府部門的績(jī)效更緊密地結(jié)合起來，是‘為結(jié)果而預(yù)算’。”
陳旭東認(rèn)為：“績(jī)效預(yù)算的本質(zhì)是新型的預(yù)算分配理念?？?jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算――它闡述請(qǐng)求撥款是為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績(jī)和完成工作的情況。績(jī)效預(yù)算的最終目標(biāo)是工作的‘成果’，而不是政府機(jī)構(gòu)的‘產(chǎn)出’。傳統(tǒng)的預(yù)算僅僅關(guān)注產(chǎn)出，至于這些產(chǎn)出對(duì)社會(huì)和公眾產(chǎn)生何種影響（即成果）則不在考慮范圍之內(nèi)。”
劉玉光認(rèn)為：“高等學(xué)?？?jī)效預(yù)算是為達(dá)到績(jī)效管理所確定的項(xiàng)目或活動(dòng)的績(jī)效目標(biāo)而需要耗費(fèi)資源的一種財(cái)務(wù)計(jì)劃?！?jī)效預(yù)算可以從以下四個(gè)角度進(jìn)行解釋?？?jī)效預(yù)算首先是一種理念，‘績(jī)效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，而且是政府管理理念的一次革命’。”
朱紅認(rèn)為：“新績(jī)效預(yù)算是指通過重新構(gòu)造公共預(yù)算和財(cái)政管理體制使得納稅人繳納給政府的稅收在使用后能夠創(chuàng)造出最大的貨幣價(jià)值的一種預(yù)算。傳統(tǒng)的績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出所導(dǎo)致的產(chǎn)出，新績(jī)效預(yù)算則強(qiáng)調(diào)支出的最終結(jié)果，正是由于這一區(qū)別，它才被稱為新績(jī)效預(yù)算?！?
董振海認(rèn)為：“績(jī)效預(yù)算是通過確定政府職能和政府中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)完成績(jī)效目標(biāo)工作量和績(jī)效評(píng)價(jià)信息的反饋以最高效地分配預(yù)算資源，并改善組織預(yù)算管理的以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，其目的是最有效率地滿足公共產(chǎn)品的需求，提高公眾滿意度。”
?。?）高?？?jī)效預(yù)算的評(píng)述
從上可歸納為：1）績(jī)效預(yù)算是“預(yù)算”（美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算辦公室、陳旭東、朱紅）；是“財(cái)務(wù)計(jì)劃”（劉玉光）；是“預(yù)算管理模式”（財(cái)政部預(yù)算司）；是“預(yù)算管理方式”（劉繼東）；是“編制和管理預(yù)算的一種新的理念、新的方法”（劉玉光）。2）“績(jī)效預(yù)算的最終目標(biāo)是‘成果’而不是‘產(chǎn)出’”（董振海、陳旭東）。
綜上所述，筆者認(rèn)為，第一，高?？?jī)效預(yù)算首先是“預(yù)算、財(cái)務(wù)計(jì)劃”，是用績(jī)效理念和新的方法的預(yù)算管理模式；第二，績(jī)效預(yù)算將結(jié)果――績(jī)效設(shè)定為目標(biāo)，因此，以“目標(biāo)為導(dǎo)向”；第三， 績(jī)效預(yù)算的最終目標(biāo)是“成果”而不是“產(chǎn)出”，因?yàn)椤爱a(chǎn)出”的不一定是經(jīng)濟(jì)的、有效率的、有效益的。
?。?）績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效的關(guān)系
黃思平認(rèn)為：“績(jī)效預(yù)算是財(cái)政評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)，沒有建立起績(jī)效預(yù)算制度就很難建立財(cái)政支出評(píng)價(jià)的機(jī)制和體系?！?
張甫香等指出：“我們認(rèn)為，預(yù)算績(jī)效與績(jī)效預(yù)算不是簡(jiǎn)單的稱呼變化，而是兩個(gè)完全不同的概念。預(yù)算績(jī)效是建立在預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行、決算編報(bào)等基礎(chǔ)性工作完成上的績(jī)效考核，是對(duì)預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算資源的考核，而非所有財(cái)務(wù)目標(biāo)、財(cái)務(wù)資源的評(píng)價(jià)。績(jī)效預(yù)算是強(qiáng)調(diào)以績(jī)效撥款為導(dǎo)向編制的預(yù)算，是對(duì)預(yù)算編制模式的定義，而非預(yù)算的最后績(jī)效，即決算結(jié)果?！?
從上分析，“高校預(yù)算績(jī)效”與“高校績(jī)效預(yù)算”有嚴(yán)格區(qū)別，不可混用；“高校預(yù)算績(jī)效”與“高?？?jī)效預(yù)算”是“高校財(cái)務(wù)績(jī)效”的組成部分，不可等同。
四、高?？?jī)效評(píng)價(jià)與高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)
（一）高?？?jī)效評(píng)價(jià)
英國(guó)副院長(zhǎng)和校長(zhǎng)協(xié)會(huì)和大學(xué)撥款委員會(huì)聯(lián)合工作小組編制的《英國(guó)大學(xué)管理統(tǒng)計(jì)和績(jī)效指標(biāo)體系》將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系劃分為另外三類，即：輸入指標(biāo)、過程指標(biāo)和輸出指標(biāo)。其中輸入指標(biāo)主要是指高?？衫玫馁Y源、人力和經(jīng)費(fèi)情況，是對(duì)高校現(xiàn)有辦學(xué)條件的客觀反映；過程指標(biāo)主要是指高?？衫玫馁Y源的使用率、管理行為和組織行為情況；輸出指標(biāo)是指高校通過辦學(xué)科研等活動(dòng)，最終取得的成績(jī)與產(chǎn)出。1986年為41個(gè)指標(biāo)，1987年為39個(gè)指標(biāo)。
美國(guó)肯塔基州的高等教育績(jī)效指標(biāo)體系，共包括教育質(zhì)量、教育培養(yǎng)、機(jī)會(huì)均等、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活質(zhì)量、協(xié)調(diào)與倡議精神等5大類25個(gè)指標(biāo)。
中央教育科學(xué)研究所高等教育研究中心在《中國(guó)高等學(xué)校績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》中指出：“專家討論篩選出最初的14項(xiàng)投入指標(biāo)和16項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)，充分反映高校辦學(xué)在人力、財(cái)力、物力三方面的投入以及高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)三方面的職能。”除此以外，還有武書連、呂嘉的《中國(guó)大學(xué)評(píng)價(jià)研究報(bào)告》、《中國(guó)大學(xué)排行榜》等。
從上可知，上述評(píng)價(jià)指標(biāo)分為財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，且非財(cái)務(wù)指標(biāo)居多。
?。ǘ└咝Ｘ?cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)
1.高校績(jī)效評(píng)價(jià)與高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)
張曉嵐、吳勛的研究顯示：“研究背景的分析表明高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與高?？?jī)效評(píng)價(jià)密切相關(guān)。”
2009年12月9日，中央教育科學(xué)研究所高等教育研究中心發(fā)布了《中國(guó)高等學(xué)?？?jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》。該報(bào)告采用國(guó)際通行的慣例，組織專家研究篩選出投入的評(píng)價(jià)指標(biāo)14項(xiàng)、產(chǎn)出的指標(biāo)16項(xiàng)對(duì)教育部直屬的72所高校中的69所進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估。記者彭德倩、徐敏報(bào)道：“中央教育科學(xué)研究所高等教育研究中心日前發(fā)布《中國(guó)高等學(xué)?？?jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》，對(duì)教育部直屬69所高校投入產(chǎn)出比進(jìn)行評(píng)價(jià)與排序。結(jié)果顯示，近半數(shù)高校在2006―2008年3年間呈現(xiàn)出‘高投入低產(chǎn)出’的特點(diǎn)，僅有29所高校呈現(xiàn)出‘產(chǎn)出大于投入’的較高效益?！?
2.高校財(cái)務(wù)績(jī)效的含義與評(píng)述已闡述，不再贅述。
五、預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)“以產(chǎn)出為導(dǎo)向”與“以成果為導(dǎo)向”提法的評(píng)述
有些學(xué)者在設(shè)定預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)時(shí)“以產(chǎn)出為導(dǎo)向”。如張思強(qiáng)認(rèn)為：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立以產(chǎn)出為龍頭，部門預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算為基礎(chǔ)的績(jī)效預(yù)算管理模式?！钡爱a(chǎn)出”與“成果”是不同的。
余小平等對(duì)“成果”與“產(chǎn)出”的區(qū)別舉了兩個(gè)實(shí)例。他們指出：“美國(guó)愛荷華州的‘績(jī)效預(yù)算手冊(cè)’中舉了一個(gè)修橋的例子，某市有一條河，河上需要建一座橋，以解決交通擁堵的問題。但有關(guān)部門將建橋本身作為項(xiàng)目目標(biāo)。從建橋的方便出發(fā)，將它設(shè)計(jì)在河流最狹窄的地段。橋建成了，交通擁堵的問題卻沒有得到很好的解決。這樣雖然他們很好地完成了‘產(chǎn)出’，工作量完全符合要求，橋按時(shí)完工，質(zhì)量也符合標(biāo)準(zhǔn)，但績(jī)效評(píng)估卻只得到很差的結(jié)果。再以職業(yè)培訓(xùn)為例，各國(guó)政府都比較重視對(duì)失業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)，通常的做法是，政府自辦或者委托其他機(jī)構(gòu)對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，財(cái)政按參加培訓(xùn)的人數(shù)進(jìn)行撥款，但經(jīng)常有人經(jīng)過數(shù)次培訓(xùn)仍不能再就業(yè)。澳大利亞政府實(shí)行績(jī)效預(yù)算后，改變了原來的做法，首先勞工部通過公開招標(biāo)，選擇一批信譽(yù)好的私營(yíng)職業(yè)介紹所作為政府特約服務(wù)商，與其簽訂購(gòu)買就業(yè)服務(wù)成果的協(xié)議。由他們對(duì)那些年齡偏大、缺乏專業(yè)技術(shù)的就職困難者提供培訓(xùn)、職業(yè)介紹等服務(wù)。每成功就業(yè)一個(gè)人，可以從政府領(lǐng)到相應(yīng)的報(bào)酬。沒有就業(yè)成功就不付酬。為了防止‘水分’，他們還對(duì)‘成功就業(yè)’制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，將服務(wù)費(fèi)用分幾次支付，從而使職業(yè)培訓(xùn)的工作效率大大提高，政府不再花冤枉錢，有效地減少了財(cái)政支出?！?
盧洪友、龔鋒認(rèn)為“產(chǎn)出導(dǎo)向”與“成果導(dǎo)向”是新舊績(jī)效預(yù)算的區(qū)別。他們指出：“國(guó)際上新舊績(jī)效預(yù)算的區(qū)別是績(jī)效考核指標(biāo)的差異。舊績(jī)效預(yù)算以產(chǎn)出指標(biāo)衡量政府部門活動(dòng)的績(jī)效，強(qiáng)調(diào)部門或項(xiàng)目的直接產(chǎn)出，具有指標(biāo)簡(jiǎn)單、可操作性強(qiáng)、能量化的優(yōu)點(diǎn)，但其缺陷也很明顯，主要是僅僅衡量產(chǎn)出量，忽略了產(chǎn)出的社會(huì)價(jià)值與效果。如果一項(xiàng)活動(dòng)的產(chǎn)出并不能帶來有用的社會(huì)成果，則產(chǎn)出越大，資源使用的浪費(fèi)程度也就越高，活動(dòng)的效率反而越低。新績(jī)效預(yù)算更傾向于使用績(jī)效測(cè)量的高級(jí)指標(biāo)，主要關(guān)注政府活動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)效果，或者說，新績(jī)效預(yù)算更強(qiáng)調(diào)預(yù)算投入的產(chǎn)出成果所帶來的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)方面的影響。舊績(jī)效預(yù)算關(guān)注的焦點(diǎn)則是組織內(nèi)部的運(yùn)作效率，而新績(jī)效預(yù)算則將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到資源配置效率與使用效益方面，考察一項(xiàng)預(yù)算投入的機(jī)會(huì)成本是否最小。正是對(duì)公共部門效率的兩個(gè)不同側(cè)面的強(qiáng)調(diào)不同，才有了新舊績(jī)效預(yù)算的本質(zhì)差別。”
六、逐步建立的預(yù)算績(jī)效管理
2011年7月5日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》第三條指出：“逐步建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用’的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制”。
（一）我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理整體上還處于起步階段
2011年4月21日，財(cái)政部廖曉軍副部長(zhǎng)在全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議上的講話指出：“我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理整體上還處于起步階段。”茍燕楠、王海認(rèn)為：“預(yù)算改革是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過程。美國(guó)的基本預(yù)算模式從分項(xiàng)排列預(yù)算演進(jìn)到新績(jī)效預(yù)算經(jīng)歷了約 80年時(shí)間，其間計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算、從上到下預(yù)算等改革失敗者多，成功者少。即使是備受贊譽(yù)的新績(jī)效預(yù)算，歷十余年改革，在其核心目標(biāo)‘整合績(jī)效與預(yù)算’上的成效也并不明顯。這足以說明預(yù)算改革的艱難，絕非旦夕之功。與美國(guó)相比，我國(guó)的預(yù)算管理制度改革在時(shí)間跨度和深入程度上都剛剛起步。”
?。ǘ└咝ｎA(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)系統(tǒng)
財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》第三條指出：“逐步建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用’的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制?！?
1.推動(dòng)高?？?jī)效預(yù)算
高?？?jī)效預(yù)算是高校績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，更是高校預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)。
2.推動(dòng)高校績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)
首先要建立健全科學(xué)完善的高?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)；其次要實(shí)施高?？?jī)效指標(biāo)的評(píng)價(jià)。
3.高校預(yù)算績(jī)效管理與高校資產(chǎn)管理要同步進(jìn)行、有機(jī)結(jié)合，因?yàn)楦咝ＹY產(chǎn)管理影響高校預(yù)算績(jī)效管理。
4.高校會(huì)計(jì)制度要實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，只有實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制高校預(yù)算績(jī)效的“結(jié)果”才真實(shí)。
5.高校財(cái)務(wù)應(yīng)公開透明，便于推動(dòng)高校預(yù)算績(jī)效管理的問責(zé)機(jī)制。
6.重視高校經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理人才建設(shè)。
?。ㄈ└咝ｎA(yù)算績(jī)效管理應(yīng)先推動(dòng)項(xiàng)目和專項(xiàng)資金的績(jī)效管理
2003年6月10日，江蘇省財(cái)政廳印發(fā)的《江蘇省省級(jí)部門預(yù)算財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法（試行）》第二十一條第五款規(guī)定：“省財(cái)政廳對(duì)于年度預(yù)算安排的專項(xiàng)資金支出預(yù)算完成情況以及實(shí)施效果建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度。”
2003年8月1日，江蘇省財(cái)政廳、江蘇省教育廳印發(fā)的《“211工程”及重點(diǎn)高校建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》（蘇財(cái)教［2003］63號(hào)）第十三條規(guī)定：“省財(cái)政廳、省教育廳按照財(cái)政專項(xiàng)資金管理的有關(guān)規(guī)定，對(duì)專項(xiàng)資金的使用管理實(shí)施事中、事后的監(jiān)督檢查和績(jī)效考核?！?
2006年3月31日，江蘇省教育廳、江蘇省財(cái)政廳印發(fā)的《江蘇省省屬高校重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》（蘇教財(cái)［2006］11號(hào)）（蘇財(cái)教［2006］31號(hào)）第十三條規(guī)定：“專項(xiàng)資金實(shí)行績(jī)效考評(píng)制度。在學(xué)校自評(píng)的基礎(chǔ)上，省教育廳、省財(cái)政廳組織專家進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為確定學(xué)校以后年度專項(xiàng)資金項(xiàng)目和預(yù)算的重要依據(jù)。”
建議應(yīng)先從項(xiàng)目和專項(xiàng)資金的績(jī)效管理取得經(jīng)驗(yàn)，逐步推動(dòng)高校預(yù)算績(jī)效管理和高校經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理?！?
