摘要：發展醫療衛生事業，政府對基層衛生事業的資金使用也是一種分配關系，確切地說是一種基層財政的分配關系。本文為此針對當前有關政府對基層衛生事業資金使用問題日益受到社會廣泛關注的現象，提出如何完善政府對衛生事業的資金使用，特別是加強基層衛生和基本醫療的資金使用，對于推動和諧社會事業建設具有重要意義。
關鍵詞：基層衛生；資金使用效益；政府
基層醫療衛生服務涉及千家萬戶，關系億萬群眾的根本利益。發展醫療衛生事業，實現人人公平享有基本衛生保健的目標，是人民群眾最關心的現實問題之一，對于提高國民健康素質、維護社會公平正義、保障公民基本權益、促進社會和諧穩定，都具有重要的作用。《中共中央關于構建和諧社會若干重大問題的決定》也明確指出堅持基層醫療衛生的公益性質，深化醫療衛生體制改革，強化政府責任，嚴格監督管理，建設覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度，為群眾提供安全，有效、方便、價廉的基層衛生和基本醫療服務。本文針對當前有關政府對基層衛生事業資金使用效益日益受到社會廣泛關注的現象，提出如何提高基層衛生資金使用效益，對于推動和諧社會事業建設具有重要意義。
1 當前我國基層衛生事業資金使用效益中存在的主要問題
1.1 資金使用的不公平性問題
政府對城鄉衛生事業的資金使用結構不合理，凸顯城鄉資金使用水平的不公平性。公平性是衡量衛生資金使用的一個重要的評價指標。公平意味著人們的需要、健康的機會是相等的。強調的是人人機會均等而不是指每一個社會成員獲得等量的社會服務。比如我國長期 的二元經濟結構導致我國城鄉之間、地區之間經濟發展極不平衡，城鎮和農村的可支配收入和消費水平出現斷層，我國的農村和城鎮低收入群休有效需求嚴重不足，成為制約經濟和社會發展的一個“瓶頸”。與二元經濟結構同時并存的是我國城鄉二元的基層醫療衛生保障體制。我國城鎮形成了公費醫療、勞保醫療、商業醫療保險并存的局面，基木能保障職工的基本醫療需求。改革開放前，農村居民通過參加公社或村一級的合作醫療，獲得低水平的健康保障。改革后，城市開始推行基于“個人賬戶”和“社會統籌”的新的醫療保障制度，而大部分農村地區的合作醫療解體后，農民基本上成為毫無保障的自費醫療群體。目前，我國還沒有建立覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度，社會醫療保險發展緩慢，農村新型合作醫療保障水平較低，還有一半左右的城鄉居民沒有任何醫療保障。.
1.2 資金使用的結構性問題
一是在衛生總費用的結構中政府預算衛生支出減少。政府預算衛生支出和個人現金衛生支出的比重發生了較大的變化，2008年政府預算衛生支出只占全部支出的15.8%。二是在政府預算衛生支出中各類衛生支出項目結構發生變化。2008醫療衛生和基層衛生保障的主要來源還是來自于衛生事業費。三是衛生事業費的使用投向重醫療機構輕基層衛生。如2008年度的統計年鑒中，反映衛生經費的有30項內容，沒有一項是說明基層衛生的收支狀況。由此可見，基層衛生在經費統計上尚未納入，更何況是經費安排上的重視與傾斜。
1.3 資金使用與“看病難、看病貴”的關系
近年來 “看病難、看病貴”的呼聲越來越高，社會各方都在關注，造成“看病難、看病貴”的因素很多，除了隨著經濟的發展物價上漲、環境污染生存壓力增大導致疾病種類的變化、人口老齡化、人力成本上升等客觀原因外，還有一些主觀原因：一是政府資金使用力度不夠。現醫院收入主要有財政補助收入、醫療收入、藥品收入三項來源。由于我國實行的是壓低服務價格的供方籌資政策和“以藥補醫”的衛生補償政策，醫院收費中不設勞務收入，服務價格低于成本，基本醫療服務收費標準受到政府物價部門的嚴格控制，沒有隨著社會經濟發展速度調整，使醫療服務收費標準處于失衡狀態；醫務人員勞務收費和基礎檢驗項目處于收不抵支的狀況；高精尖檢查項目收大于支；政府允許醫院在處方中獲得15%的藥品差價。在財政補助收入相對固定后，做大醫療和藥品收入是醫院的必然選擇。而醫療收入中醫療服務的低成本收費，又造成醫院過度依賴藥品加成收入。在實際運作中，往往會開大處方、亂檢查、亂收費、亂漲價等行為，加重了患者的負擔，損害了醫患之間的關系。同時醫療收費項目專業性強且透明度不高。現行的醫療服務收費項目繁雜且加上專業性強，一般群眾看不懂。檢查項目與收費項目有時無法對應，如作一個肝功能檢查，往往有好幾個指標可以選擇，而每個指標是否同樣收費呢?而事實上有些項目收費并不貴，如醫務人員勞務收費和基礎檢驗項目的收費是偏低的。病人只是感覺看病貴但不知貴在哪里?
2 促進我國基層衛生事業資金合理使用的機制分析
衛生總費用是衡量一個國家衛生資金使用的重要指標，衛生總費用增長過快，超過經濟發展的承受能力，會給國家、社會和居民帶來沉重的經濟負擔，使因經濟原因而無法就醫的人群擴大，衛生服務利用的公平性下降，導致資源利用效率低下和過度服務；衛生總費用資金使用不足，將會制約醫療衛生服務技術水平的發展，導致服務數量和質量的下降，影響人群健康水平。因此，衛生總費用的資金使用必須根據社會經濟發展水平和居民健康狀況進行合理控制，保證衛生服務價格適宜性、衛生服務的可及性和衛生服務的公平性。
2.1 推進政府職能轉變
政府本身所擁有的權力和作為經濟社會管理者所處的特殊位置，決定了政府在發展和改革中所起的特殊作用。政府在履行社會管理職能時向社會提供基層服務，無論是經濟調節、市場監管，還是社會事務管理，其本質都是基層服務。因此，政府只有切實轉變政府職能。使政府成為從事經濟調節、市場監管、社會管理和基層服務，全力履行相關職責的責任政府;成為致力于為市場主體排難解優和創造良好環境的服務政府；成為全面依法行政井受法律嚴格監督的法制政府。政府只有切實轉變政府職能后才能為發展衛生事業提供體制保障，才能走中國特色醫療衛生改革發展道路，從而實現人人享有基本衛生保健服務的目標，有效解決群眾“看病難、看病貴”問題，不斷縮小城鄉之間、地區之間、不同收入群眾之間醫療衛生服務差距，加快建立人民群眾方便就醫、安全用藥、合理負擔的醫療衛生制度。
2.2 進一步明確和細化保障政策
具有最高法律效力的憲法從最高立法的角度對國家在衛生方面的責任和公民的健康權利上做出了規定：“國家發展醫療衛生事業，發展現代醫藥和我國傳統醫藥，鼓勵和支持農村集體經濟組織、國家企業事業組織和街道組織舉辦各種醫療衛生設施，開展群眾性的衛生活動，保護人民健康。”不過由于各地經濟發展水平和醫療衛生需求的非對稱性，如中西部地區相對而言經濟發展緩慢，而醫療衛生需求并非同樣緩慢或者是低下，僅憑各地的經濟水平安排對衛生事業的資金使用也是不合理的，從醫療資源配置上就會出現政策瓶頸，從保障人民群眾的基本權益上就會出現醫療保障的不公平性。建議進一步細化增加衛生資金使用的相關辦法，要根據各地衛生服務需求的實際狀況，把衛生服務需求放在落實和諧社會建設的重要位置，因地制宜地安排政府對衛生事業的資金使用。
2.3 優化衛生資源配置
衛生資源配置是指一個國家或政府如何將籌集到的衛生資源公平且有效地分配到不同地領域、地區、部門、項目、人群中去。優化資源配置的首要任務是衛生資源要向農村傾斜。我國是農業大國，農村人口占總人口的70%，但占有的衛生資源不到20%。在農村本身占有衛生資源很低的情況下，政府和社會對農村衛生資金使用卻在不斷降低。從2003年起到2010年，中央及省、市〔地)、縣級人民政府每年增加的衛生事業費主要用于發展農村衛生事業，包括衛生監督、疾病控制、婦幼保健和健康教育等基層衛生經費、農村衛生網絡建設基金等。當前，政府要做的就是落實政策，加大對農村基層衛生的資金使用。在資金使用有保障之后，才能推進農村衛生工作的發展，著力解決農村衛生工作的難點問題。
2.4 優先保障基層衛生
在公共衛生的領域，目前我國基層財政對衛生的資金使用上存在“重醫療輕預防”現象，也就是政府對醫療機構資金使用過多，造成財政上對基層衛生財力保障的缺位。根據基層財政理論，基層產品應有基層財政來保障。盡管我國改革開放以來，政府基層財政在基層產品供給資金使用的絕對數量上有了大量增加。但是我們面臨的情況仍然是基層產品的供給嚴重短缺。如果說非典和禽流感的事件己讓人民群眾意識到了基層衛生的重要性，那么紅心鴨蛋、有毒多寶魚、欣佛事件等讓人感受到了基層衛生的嚴竣性。因此，在保障傳統的基層衛生領域包括疾病控制、衛生監督、健康教育等方面的資金使用外，除此之外尤其要重視食品和藥品的監督管理經費資金使用，食品藥品安全的狀況己到了令國人堪憂的地步。基層衛生的重要特點之一是人人都將從中受益。加強基層衛生建設是需要政府優先考慮的內容，也是政府履行基層服務職能的一項重要內容，更是維護公眾利益的需要。
2.5 開展政府預算衛生支出績效預算
績效預算就是政府部門按所完成的各項職能進行預算，將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，就是財權與事權的合理配置。績效預算可以從幾個層面開展：各預算部門：首先要進行自我評估，在這個環節需要對各部門明確支出責任，建立獎懲措施和跟蹤問效制度。各部門要對影響財政支出績效的因素進行定義、識別、衡量和預測，并對要實現的目標進行評估，制定科學、合理的支出計劃，這是提高財政支出績效的前提。各部門應集中第一手的資料和信息，在編制本部門支出預算草案時進行科學的項目評估:各級財政部門：在預算審查環節，要建立嚴格的績效評估審查制度，通過加強對預算支出績效的審核、評估及綜合平衡，對績效差、不合法、不合理、不科學的部門預算支出計劃予以調整;財政部門要建立預算執行過程的績效跟蹤檢查制度，在提出基層預算時要設有與該支出對應的效果指標，在預算執行的中期報告中要對比資金的使用與績效，在決算時要報告最終的資金績效情況，并對各部門的財政支出進行橫向的“成本一效益”分析，找出不同單位或部門項目間成本效益差異的原因，為以后支出決策提供依據。各監督部門：人大或審計等監督部門可以對預算部門或財政部門開展績效檢查或績效評估等。
總之，醫療事業是一項造福于人民的事業，事關全國人民的民生工程。本文從政府對基層衛生事業資金使用情況的分析，闡述了政府對基層衛生事業保障是政府職能的體現，也是公共財政的內在要求，對提高全體居民健康水平、加快衛生事業的發展及以促進和諧社會的建設都具有重要意義。
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