一、財政科技預算方案的評價現(xiàn)狀
近年來,隨著服務型政府理念不斷深入人心,公眾對于政府運用公共財政資金的方式、方法、效益、效果等方面越來越關注。績效評價與監(jiān)督作為獲取上述信息的重要手段,其推行已是迫在眉睫。
完整的財政支出績效評價與監(jiān)督過程包括對預算方案的審定、預算的執(zhí)行與預算執(zhí)行完成后對效益的評價,即“事前”、“事中”、“事后”三個階段。當前的財政績效評價與監(jiān)督工作,基本上屬于一種“事后”檢查的模式,即項目完成之后,才檢查其實施效果是否達到了預定的目標。而在“事前”階段,即預算編制與審核階段,財政部門的監(jiān)管并不到位。事實上,對“事前”階段的監(jiān)管是十分必要的。它有利于在源頭上防范財政資金支出風險,保障財政資金得到安全、規(guī)范、高效的使用。在這一階段,主要是對預算方案進行評審。財政投資評審工作始于1999年。2006年11月,財政部印發(fā)了《財政投資評審工作“十一五”時期發(fā)展綱要》(財投審[2006]8號)。“綱要”回顧了全國開展財政投資評審工作以來的情況,指出財政投資評審工作中還有許多不完善之處,其中之一就是評審工作總體上還沒有成為預算管理的必備環(huán)節(jié)。同時,預算方案的評審側重于基建類項目,而對于科技預算方案的評審,全國都沒有開展。導致該項工作滯后的一個重要原因就是缺少科學合理的評價指標體系。本文將運用層次分析法,構建科技預算方案評價指標體系,以解決財政科技資金績效評價與監(jiān)督中的這一瓶頸問題。
二、評價指標體系的構建原則
績效評價與監(jiān)督是一個學術界廣泛關注的問題。關于績效評價中指標選取的原則,學者們從不同的角度進行了闡述。盡管各方的意見仍存在一定的分歧,但一些最根本的原則是得到廣泛認可的。本文的研究也將遵循這些原則來制定評價指標體系。
(一)分類評價的原則
科技活動具有不同的形式、內(nèi)容和目的,呈現(xiàn)出多樣性。如果以同一套指標體系來進行評價,容易產(chǎn)生失真并導致不當?shù)募钚Ｒ虼藨摳鶕?jù)其特點選用不同的指標體系來進行評價。
(二)全面性與重要性相結合的原則
指標體系應當覆蓋被評價對象的所有主要方面,即對績效影響足夠大的因素都應被選取,同時要保證所選取的指標能夠反映出被評價對象某一方面的主要信息,而不是次要信息,即將那些對績效影響足夠小的指標排除。要在權重上對各指標予以科學的賦值,體現(xiàn)它們的相對重要性,保證指標體系合理均衡。這就要求以系統(tǒng)論的觀點看待被評價的對象,將其視為一個系統(tǒng),認真辨析系統(tǒng)所包含的因素以及它們之間的關系,用定性定量相結合的方法正確反映其整體面貌。
(三)非重復性原則
非重復性原則是指選取的指標之間所反映的信息內(nèi)容應當盡量相互獨立,不要重復,以免造成指標的冗余。然而,一些指標雖然反映的是不同方面的內(nèi)容,但它們之間仍具有一定的相關性。這種情況無法完全避免。對于這類指標,應該適當降低其權重,使得被若干指標重復反映的內(nèi)容不被過分夸大。
(四)目標導向性原則
科技活動產(chǎn)生的結果和影響十分廣泛。有一些成果是政府所希望得到的,同時也會產(chǎn)生一些不符合政府要求的后果。組織績效評價活動,就是要設法規(guī)范科技活動,使之走到政府預定的軌道上來,實現(xiàn)政府的發(fā)展目標。因此,應該選取那些能充分體現(xiàn)政府戰(zhàn)略決策意圖的指標,并將它們置于重要的地位。鼓勵在這些指標上取得優(yōu)異成績的科技活動,對在這些指標上表現(xiàn)不佳的科技活動予以一定的懲戒,從而引導科技活動向正確的方向開展。
(五)可得性原則
作為一個要在實踐中被采用的評價體系,其指標所涉及的數(shù)據(jù)應當是可以獲取的,否則就沒有實用價值。數(shù)據(jù)的可得性包括技術可得性和經(jīng)濟可得性兩個方面。若某一數(shù)據(jù)具有技術可得性,是指按當前技術發(fā)展的條件能夠采集到該數(shù)據(jù);若某一數(shù)據(jù)具有經(jīng)濟可得性,是指該數(shù)據(jù)的采集在當前技術發(fā)展的條件下是可行的,且采集成本足夠低。在選取評價指標時,必須同時考慮到這兩種可得性是否都具備。一般來說,最好選取那些已經(jīng)積累了較多數(shù)據(jù)資料的指標,或是那些雖然目前沒有相關數(shù)據(jù)記錄,但采集成本較低,可以在短期內(nèi)完成資料準備工作的指標。
(六)可比性原則
指標的作用是衡量被評價對象某一方面的“優(yōu)”或“劣”的程度。如果某個指標在不同國家、地區(qū)或不同的制度安排下其實質(zhì)含義差異較大,就意味著它作為度量工具來說不能穩(wěn)定地對被評價對象的某方面性質(zhì)進行衡量。這樣得到的評價結果難以在不同地區(qū)之間進行橫向比較或在不同時期之間進行縱向比較,也就無法準確反映出被評價對象的客觀定位。因此,指標的選取應當符合可比性原則的要求。
三、科技預算方案評價指標體系的構建
在當前,對部門預算方案構建評價指標體系并對其進行整體評價是一項基本上處于空白狀態(tài)的工作,非常缺乏可以借鑒的資料。因此,在針對項目的評價指標體系的基礎上,經(jīng)咨詢多位財政學專家,構建了如表1所示的部門預算方案評價指標體系。
根據(jù)科技部門的職能,針對績效指標進一步細化后的指標體系如表2所示。
由于本指標體系的結構形式屬于明顯的層次型,故可以運用層次分析法(AHP)作為各指標的權重確定方法。按照AHP法,請專家對指標的重要性進行兩兩比較,根據(jù)比較而得的結果可求出指標體系中三級指標層對于二級指標層的權重,以及二級指標層對一級指標層的權重。以上過程可以使用Yaahp軟件來進行處理,得到的最終結果顯示在表1和表2中。
因為在評價中需要對科技預算方案的多個方面進行判斷,此過程涉及大量具有模糊性的專家知識,難以用定量指標來衡量,故在指標選取上以定性指標為主。而當專家給出判斷之后,為了判定最終評價結果,又必須對定性指標進行量化。在研究中采用專家打分法。選取評估專家若干人,設定指標評估等級為五級,確立備選集從低到高對應評估等級向量V={1,2,3,4,5}。其指標評分標準如表3所示。
各專家對不同指標的打分組成以下矩陣:
四、評價實例——以某省級科技預算方案為例
在研究中共邀請了5位專家對2006年某省級科技預算方案進行了打分。這5位專家中,有兩名認為自己對所調(diào)查內(nèi)容的熟悉程度為“較高”,有3名認為自己對所調(diào)查內(nèi)容的熟悉程度為“一般”。由此可得σ=(0.2987,0.2987,0.1342,0.1342,0.1342)。又由表1和表2可知指標權重向量w=(0.1551,0.2314,0.1040,0.1551,
0.0327,0.0138,0.0286,0.0518,0.1153,0.0218,0.0348,0.0555)。各專家對各指標的打分結果如表4所示。σ和w兩個向量中各分量的排列順序與表4中的順序是一致的。
由以上各項指標的得分,可以得出一系列具有管理涵義的結論。
第一,基本指標類中的各項指標得分明顯高于績效指標類中各項指標得分,說明科技預算方案對于績效觀念的體現(xiàn)還很不充分,需要在今后的工作中加以特別關注。
第二,合規(guī)性、技術可行性和真實性的等級均為“較高”,說明科技預算方案的編制相當規(guī)范,符合當前對預算編制的要求。
第三,“目標一致性”方面得分偏低,等級為“中”,說明科技預算方案在體現(xiàn)黨委、政府的戰(zhàn)略決策意圖方面尚存在不足。若更進一步分析,則問題可能出在軟科學研究不夠深入,對如何以科技工作支持政府戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)了解得不夠透徹,進而影響了科技工作中“項目指南發(fā)布”、“項目評審”等環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量。
第四,績效指標類中的8個三級指標得分均比較低,等級評定全部為“中”。其中“預計科研成果數(shù)”和“預計科研成果獲獎數(shù)”兩個指標得分相對較高,說明科技預算方案所導致的直接效應比較明顯。也就是說,預算執(zhí)行之后,不難在短期內(nèi)產(chǎn)生一批以論文、研究報告、發(fā)明等方式呈現(xiàn)的成果。但“預計科研成果應用轉(zhuǎn)化率”、“預計財政投入乘數(shù)”和“預計創(chuàng)收能力”3個指標都較低,說明科技預算方案所導致的正面間接效應不明顯,不能起到較強的帶動作用。這3個指標與科研體制的關系十分緊密。科研體制改革是科技部門工作的重要內(nèi)容。這些指標偏低說明科技部門需要繼續(xù)完善科研體制。
第五,在反映可持續(xù)影響方面的3個指標中,“預計科研的先進性”和“預計科研隊伍建設情況”兩個指標的得分相對較高,但絕對值仍然偏低。這也說明科技部門需要改善“項目指南發(fā)布”和“項目評審”環(huán)節(jié)的工作。“預計科研的衍生成果數(shù)”這一指標得分較低,說明以后應較多關注應用研究,對基礎研究投入不足,影響了區(qū)域科技發(fā)展的潛力。因此在預算的支出結構方面還需要進一步優(yōu)化。●
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