近年來,地方金融獲得快速發展的同時,應當清醒地看到,地方金融業顯性和隱性風險依然存在。因此,本文著力于對當前地方金融風險進行探討和研究,通過對地方金融風險的特征分析,指出在防范和化解地方金融風險中的地方政府(財政)責任,并在此基礎上提出防范和化解地方金融風險的對策建議。
一、地方金融風險特征分析
金融風險是指金融交易過程中因各種不確定因素而導致損失的可能性,分為微觀金融風險和宏觀金融風險。微觀金融風險是宏觀金融風險的基礎,屬于個體風險,主要由作為市場主體的金融機構來承擔;而宏觀金融風險是微觀金融風險的整體反應,會對整個社會產生重大的、全局性的影映,屬于系統性風險,主要由政府來承擔防范和化解的責任。金融活動與整個經濟、政治、社會活動融于一體,因而形成風險的原因也錯綜復雜。從實踐來看,地方金融風險具有以下特征:
(一)地方金融機構的脆弱性
脆弱性是金融機構的共性。地方金融機構的脆弱性主要體現在兩個方面:
第一,地方金融機構的規模普遍偏小,特別是小規模法人的農村合作金融機構,面對瞬息萬變的國際國內經濟形勢,與金融巨頭在激烈的市場競爭中共舞,其脆弱性也就不言而喻了。
第二,銀行業金融機構健康運營需要具備三個基本條件:一是儲蓄者對銀行要有信心。如果儲蓄者對銀行出現信心危機,極有可能導致擠兌行為的發生;二是銀行具備完善的委托代理能力,否則,儲蓄者與銀行之間的委托代理關系就會失效,導致金融資產質量的惡化;三是政府具有高效的金融監管體系。金融監管體系不完備,將導致監管“真空”或監管失效,勢必加大金融潛在風險。再加上信息披露制度不完善等原因,政府金融監管部門很難評估風險的嚴重程度,有時候還會出于保持社會公眾對銀行體系的信心而不及時披露相關信息,在一定程度上使得金融機構更加脆弱。
(二)金融風險的傳染性
隨著金融混業經營的發展,金融機構之間存在著千絲萬縷的關系,形成緊密的鏈條,金融風險沿著這些鏈條迅速傳染。1997年發生的亞洲金融危機和這次美國次貸危機引發的全球金融危機充分證明了金融風險的傳染性。
因單個金融機構出現風險而殃及其他金融機構的例子在生活中也不少。例如,浙江省某城市信用社2004年2月通過中富證券上海某營業部購入3 000萬元國債,因中富證券的關閉沒有追回2 700萬元國債資金債權②。同時,由于小規模法人的地方金融機構的特殊性,風險的化解、處置能力往往取決于當地政府的財力。2001年,某城市信用社發生擠兌風潮,兩天內大批儲蓄者涌到該信用社擠提存款近兩億元;而當地政府對某城市信用社注入4 905萬元資金仍無濟于事,一周后該城市信用社終因無力支撐而關閉。
(三)體制轉型使金融風險顯性化
為彌補金融體系的內在缺陷,防范和化解金融風險,金融體制必須創新轉型,但與此同時也會使金融風險顯性化。據調查,上世紀90年代末,根據國務院《關于金融體制改革的決定》精神,浙江省清理關閉了資不抵債農村合作基金會478家,將565家農村合作基金會的66.70億元資產負債業務并入農村信用社,增加了農村信用社的風險。同時,在清理城市信用社中,大部分經營業績一般、資產質量較差的城市信用社并入農村信用社,同樣給農村信用社帶來了大量的不良資產。到2002年末,全省農村信用社實際資不抵債額75.29億元。在清理信托投資公司時,全省有14家信托投資公司共認定資產損失33 341萬元③。
(四)地方政府與地方金融機構政企難分導致隱性風險
長期以來,金融機構有明確的行政級別,導致其一條腿在市場,一條腿在政府行政序列,政企難分。因此,在現實中,一些地方政府采用種種行政措施對地方金融機構進行干預,要求地方金融機構向一些指定的行業、企業給予貸款支持,形成指令性貸款;而地方金融機構因利益驅動,往往也會看中有政府背景的投資項目,或者直接將貸款發放給承擔地方政府融資平臺功能的各類建設投資公司。然而,這些地方政府背景的貸款隱藏著較大風險:一是借款主體風險。這類貸款的項目公司一般隸屬于政府部門,多數沒有營業收入的現金流,不是真正意義上的經營性企業,且法人治理結構不規范。二是政策風險。政府背景的項目大多是公益性的,還本付息來源主要依靠地方政府的土地出讓金和財政預算撥款等政府財力的支持,容易受到宏觀政策的影響。例如根據《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》(國辦發〔2003〕70號)精神,2003年7月到2006年12月期間,浙江省開發區從原來的758個減少到134個,規劃面積由4 573.82萬平方公里縮小到1 257.06平方公里,撤銷的開發區個數和規劃面積分別占原來的82.3%和72.5%④。被撤銷的開發區和受限制行業的在建項目紛紛停建緩建,給已經發放的貸款帶來極大風險。三是法律風險。發放這類地方政府背景的貸款時,大多由當地政府出具擔保或者還款承諾,而政府擔保不符合《擔保法》規定,導致擔保無效,形成法律風險。
(五)民間金融活動的影響
據有關部門調查測算,民間融資規模約占同期本外幣存貸款規模的10%左右。民間融資為中小企業緩解融資困難提供了一條有效的途徑,支持了地方經濟的發展,在一些地方,民間融資甚至成為農村資金融通的主要渠道。但是,非法的民間金融活動給社會帶來一定的危害,很大程度上成了孕育“地下經濟”的溫床,容易成為詐騙、洗錢等犯罪活動的工具,對社會穩定和金融安全運行造成了一定的負面影響:一是資金體外循環。民間資金流動的自發性、趨利性,往往流入一些國家限制甚至禁止的產業、行業,一定程度上擾亂了國家金融宏觀調控的部署,影響和削弱了宏觀政策的調控效果。二是規范化程度低。民間金融活動是在親情、鄉情、友情的基礎上發展起來的,資金運作的規范化程度低,風險控制手段薄弱,容易為一些不法分子進行詐騙斂財、洗錢活動提供可乘之機。三是影響社會穩定和金融安全。如麗水市“小姑娘杜益敏案”非法向社會公眾集資兩億余元,涉及眾多公務員、農民、無業人員和金融機構⑤。
二、防范和化解地方金融風險的政府責任
美國經濟學家金德爾伯格在詳盡研究歐洲金融史后曾指出:不管宏觀金融風險還是重大金融危機產生的原因如何,不管倒閉的金融機構屬于誰,宏觀金融風險或重大金融危機的最后損失總是由政府來“兜底”。即:金融風險最終會轉化為財政風險,特別是金融風險蔓延成影響經濟發展和社會穩定的系統性風險時,政府就必須出面處置和救助。因此,地方政府在防范和化解金融風險方面的職責不斷加重,而財政作為政府的公共經濟管理部門,在這一領域的職責也將越來越重要。
(一)地方政府(財政)作為地方金融機構出資人應承擔的風險處置責任
隨著地方金融機構投資主體的多元化,地方政府(財政)是地方金融的重要出資人,政府(財政)既要進一步強化國有資本出資人職責,完善地方金融資產財務管理制度和監管體制,加強地方金融資產協調和監管,全面、準確地掌握地方金融資產家底和財務信息,提高地方金融資產的監管效率,確保地方金融資產的保值增值,又要進一步拓寬地方金融資產監管范圍,重視提高整體金融資產質量,有效監控金融風險,維護金融穩定與金融安全。
(二)地方政府作為經濟主體應承擔的風險處置責任
地方政府作為經濟主體,會給金融機構帶來一定的金融風險。第一,地方政府往往是擔保主體。在經濟生活中,地方政府出于支持當地經濟社會發展的目的,會對某些領域的經濟活動提供貸款擔保(如城建項目擔保貸款等),使其從金融機構獲得貸款。而一旦貸款難以償還,其所提供的擔保就需要承擔相應的經濟責任。第二,地方政府往往是金融活動的干預者,特別是在財力拮據、過度追求GDP的情況下,極易發生直接或間接干預金融機構貸款投向的行為。第三,地方政府有時候做了應該由金融機構來做的事情,往往形成與防范化解金融風險相悖。地方政府對微觀過程的過度“重視”和“關照”,反過來使金融機構對地方政府的過高期待,弱化了金融機構自身防范風險的動機和能力⑥。因此,地方政府(財政)需要承擔地方政府作為經濟主體所產生的金融風險。
(三)地方政府作為公共主體應承擔的風險處置責任
作為公共管理者的地方政府對本轄區負有促進經濟發展和維護社會穩定的重要職責,因此,也始終具有防范和化解金融風險的職責。根據國務院授權,財政部要求地方財政部門依法對地方金融國有資產進行監管,并相繼制定了《金融企業財務規則》等一系列金融企業資產財務管理制度。特別是農村合作金融機構監管職能下放省級政府后,要求各級財政加強對地方金融企業資產財務管理,規范金融企業資產財務行為,防范金融風險,維護經濟社會和金融秩序。近年來,事實也證明,地方政府運用財政手段來化解金融風險,除了履行金融機構所有者職責外,更多的是履行維護社會穩定、保證人民安居樂業等公共管理者的職責。
三、防范和化解地方金融風險的對策建議
(一)加強領導,統籌協調,做強做大地方金融業
1.切實加強對地方金融工作的組織領導。根據中央和地方黨委、政府關于金融工作的決策部署,圍繞“保障、創新、防范”三大重點,準確把握地方金融工作的定位和方向,科學推進金融生態環境建設,培育區域信用文化,完善社會信用體系,切實推進“信用”建設。努力構筑經濟金融良性互動平臺,加強對地方產業政策、財政政策與貨幣信貸政策的協調與配合,重視研究地方金融改革與發展問題,堅持把地方金融改革力度、發展速度和經濟社會可承受的程度統一起來。針對地方金融業發展現狀和存在的問題,加強研究制定促進地方金融業發展的政策措施,激發金融機構的積極性和創造性,促進金融資源的集聚,增強其發展能力。取消對地方金融機構的限制性政策和規定,為地方金融業的快速、持續、穩定發展營造公平、有序、優良的競爭環境。嚴禁非法金融活動,加大對逃廢金融債務、洗錢等金融犯罪活動的打擊力度,加強對民間金融活動的監測和引導。
2.統籌協調各方,建立和完善金融監管體系和機制。(1)明確財政、稅務、人行、金融監管、公安等相關部門在防范和化解地方金融風險中的職責,建立包括金融風險評估、金融監管協調和金融危機處理的金融聯合監管協調機制;(2)按照防范勝于救險的原則,建立地方金融風險預警機制;(3)完善地方金融機構信息公開披露制度,建立地方金融機構主要負責人防范金融風險工作的定期匯報制度和責任追究制度;(4)提高內控管理水平,加強行業自律、實行地方金融機構重大經營事項以及地方金融發展環境報告制度和風險報告制度,下級政府要定期向上一級政府匯報轄內地方金融業發展和金融風險情況,及時掌握轄內金融運行情況和突出的問題;(5)增強金融信息的分析和處理能力,對金融運行過程中可能出現的金融資產損失或金融體系遭到破壞的可能性進行分析、預警,并予以果斷處置,最大程度地預防和減少重大金融突發事件對社會造成的危害和損失,維護金融和社會穩定。
3.做大做強地方金融業。建立健全法人治理結構和激勵約束機制,優化地方金融企業的股權結構,加快商業銀行、證券保險公司、信托租賃公司和城鄉信用社產權制度的改革步伐,建立規范的資本補充渠道,增強資本實力。選擇信用良好、業績優良、運行穩健、發展前景廣闊的民營企業、上市公司參股地方金融業。有序推進金融業開放,大力支持金融創新,積極推動地方金融業引進利用國際先進的金融管理理念和金融管理模式,鼓勵地方金融機構開展在資本運作、管理技術等方面深層次的國際合作。
(二)制定應對金融風險的財政應急預案
1.將金融風險納入財政風險管理框架。財政部門作為突發公共事件財政應急保障綜合協調部門,應將金融風險納入財政風險管理框架,更多地考慮金融風險對財政整體狀況的影響。因此,財政部門要及時了解金融風險的進展情況,對不同層次、不同類別的金融機構和金融市場進行動態監測,提前進入“角色”,加強對金融風險的前瞻性研究,設計合理的財政風險管理程序,規范財政部門對金融體系的負債和其他風險的控制。
2.建立財政應對金融突發事件應急預案。強化對金融風險的前瞻性研究,防止出現只有等到金融風險到來時才倉促出臺應對措施的情況,要迅速有效地采取措施處置金融突發事件,最大限度地預防和減少金融突發事件對社會造成的危害和損失,降低財政化解金融風險的成本,維護金融和社會穩定,保障國家經濟安全。要健全應急組織體系,明確職責分工。財政系統的金融監管職能部門要針對地方財政金融風險中的重要問題、敏感問題,建立相應的預警監測指標體系,并加強跟蹤、監測和分析。在特別重大的地方金融突發事件發生后,要及時掌握情況,迅速上報上級部門,同金融監管部門溝通、協調與配合,研究提出財政應急保障政策措施與建議。
3.及時做好后期救助工作。財政作為“兜底”者,要明確承擔金融風險的責任邊界,對處置金融突發事件是否需要動用財政資金作出判斷。只有當市場自身已無法吸收金融風險,且風險可能對社會造成巨大危害和嚴重經濟損失的情況下才能動用財政資金進行救助。確需財政出資救助時,要通過加強溝通、協調,確定資金的救助對象、救助方式,切實保證救助資金的及時足額到位,滿足風險處置的需要,保證資金使用效率。
(三)強化地方金融資產財務監管,完善財政政策措施
1.加強地方政府債務管理。建立平衡穩固的地方財政是防范和化解地方金融風險的前提條件,也是地方政府能夠從容應對金融風險的有效手段。作為公共風險的“兜底”者,只有保證雄厚的財政實力,才能盡快克服金融風險的沖擊。反之,如果財政實力薄弱,防范和應對金融風險的能力就會大打折扣。因此,要積極推進公共財政體制改革,促進地方政府財力的可持續增長,做大做強地方財政收入“蛋糕”。同時要按照“適度舉債、講求效益、加強管理、規避風險”的管理思路,貫徹落實政府債務管理的各項具體措施和辦法,切實加強政府債務借、用、還全過程監管,把握政府債務規模,優化債務結構,建立政府債務預警機制,防范和化解債務風險。
2.強化地方金融企業資產財務監管。按照國家現行有關政策,財政部門要從規范內部工作程序,強化金融國有資產產權登記、資產評估、產權轉讓審批、金融國有資產統計報表,加強檔案管理等基礎性工作入手,真正做好地方金融資產監管工作。財政部門既要履行國有資本出資人職責,又要履行社會監管者職責,確保國有資產保值增值,防范金融國有資產流失。要盡快建立金融企業國有資本收益預算管理制度,將國有金融資本收益納入政府預算管理體系,規范國有金融資本收益分配秩序。
同時,有條件的地方,財政部門可以向地方金融機構派駐聯絡員,切實加強地方金融機構內部資產財務監控,建立健全有利于增強金融服務的資產、財務、會計和稅收等法規制度,強化事前、事中監督,委托中介機構定期或不定期地對地方金融機構資產財務管理制度的執行情況進行檢查,提高財務會計信息的真實性,并對檢查出來的問題進行及時處理。加強地方金融機構呆賬準備提取的監管工作,對金融機構不能根據資產的風險程度及時、足額提取呆賬準備的行為及時進行制止和糾正,以準確核算損益,防范經營風險,增強金融機構抵御風險能力。加強對金融機構股東的監督管理,規范和約束股東行為,制止股東間不正當關聯交易,防止大股東或內部人員侵害金融機構和中小股東利益。
3.完善地方金融業的財政政策措施。積極發揮財政職能作用,綜合運用財政貼息、稅收減免、風險補償等地方財政政策工具,加大不良資產處置力度和政策引導。鼓勵地方金融機構通過整體拍賣、股權質押、項目轉讓、保全盤活、債務轉移、委托代理和集中拍賣等方式清收不良貸款;鼓勵金融企業通過增資擴股、利潤消化、兼并重組或探索運用資產證券化方式來加快處置金融機構轉軌期間所形成的和歷史遺留的包袱;進一步改進地方金融企業呆賬核銷制度,對歷史上積累下來各類呆壞賬進行實事求是的處置,甚至放寬條件允許金融企業自主核銷呆壞賬;地方政府可以探索設立為地方金融企業處置不良資產的資產管理公司,接受當地金融企業的委托,加快處置地方金融機構的不良資產,提高處置效率,降低處置成本,并在地方金融不良資產處置中,給予必要的政策扶持;進一步完善小企業貸款風險補償、農業貸款風險補償和信用擔保機構風險補償三項風險補償制度。
