一、引言
高校預算控制是指高校通過科學、合理地編制預算,嚴格執(zhí)行預算,有效地分析預算差異,實施公正的預算考核來控制高校的經(jīng)濟活動,反映高校的管理成績,保證管理政策落實和目標實現(xiàn)的一種內(nèi)部會計控制方法。預算控制是一個系統(tǒng),由預算編制、預算執(zhí)行、預算考核等環(huán)節(jié)組成。高校預算控制包括事前控制、事中控制和事后控制,它涵蓋了高校財務(wù)管理的全過程。如何有效地對預算進行控制、充分發(fā)揮預算管理的重要作用、進一步提高資金使用的科學性和效益性、實現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置、保障高校各項工作的正常運行,具有十分重要的意義。
二、高校預算控制過程中存在的主要問題
近年來,高校預算管理改革取得了一些成效,但目前高校預算控制在管理機構(gòu)與制度、編制內(nèi)容與方法、預算執(zhí)行與考核等方面仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和現(xiàn)實問題,現(xiàn)分析如下:
(一)預算管理機構(gòu)不健全
在現(xiàn)行管理體制下,高校預算的編制實際上主要由財務(wù)部門和有關(guān)部門的個別人員參與,學校的教學、科研及其他管理部門沒有積極主動地參與其中,全員參與預算管理的理念并未在高校中樹立起來。學校重大項目的決策基本取決于校領(lǐng)導,大多沒有提交職工代表大會討論,也沒有紀委、審計部門的監(jiān)督,預算編制的程序沒有實質(zhì)性改變。高校預算管理機構(gòu)不健全使得預算管理職責不明確、權(quán)力不制衡、分工不明晰、管理不到位,從而難以實現(xiàn)有效控制。
(二)預算編制內(nèi)容不完整
目前高校預算還缺乏完整性,不能涵蓋學校的全部財務(wù)收支內(nèi)容,不能全面反映學校整體財務(wù)收支情況和學校總體規(guī)模。尚未納入高校預算管理的資金主要有:1.銀行貸款。近年來伴隨高等教育事業(yè)的發(fā)展高校資金來源多渠道化,大量的銀行貸款成為保障高校各項事業(yè)快速發(fā)展的重要資金組成部分。但這部分巨大的資金卻不能為高校預算涵蓋,導致高校預算缺乏完整性。2.科研經(jīng)費。近年來高校科研經(jīng)費逐年攀高,已成為高校經(jīng)濟活動的重要資金來源之一。但是在實際工作中,大部分高校在預算編制時并沒有將科研經(jīng)費收支情況納入學校預算,導致高校的會計信息失真。3.基本建設(shè)資金。按現(xiàn)行高校財務(wù)會計制度,基本建設(shè)財務(wù)和事業(yè)財務(wù)往往分開建賬、單獨核算管理,這樣高校巨大的基本建設(shè)資金也不在學校的預算中體現(xiàn),加重了高校預算的不完整性。4.校辦產(chǎn)業(yè)資金。高校校辦產(chǎn)業(yè)體制、產(chǎn)權(quán)復雜多樣,公司經(jīng)營收支情況難以在學校預算中體現(xiàn)。預算編制內(nèi)容的不完整,使得高校的資金收支缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制,不利于高校綜合利用各項資金,不利于提高高校辦學資金的綜合使用效益。
(三)預算編制方法不科學
高校目前基本在沿用 “基數(shù) 增長”的增量預算編制方法,該方法簡便、易操作,但存在隨意性,既不科學規(guī)范,也不符合公平、效率原則,沒能真正做到以收定支,不利于調(diào)動各部門增收節(jié)支的積極性,加劇了資金供求矛盾,導致有限教育資源的浪費。另外,由于會計制度改革明顯滯后財政制度改革,出現(xiàn)了高校對外編報的預算與校內(nèi)實際實施的預算存在“兩張皮” 不一致現(xiàn)象,使得預算在編制之初就具有“不可執(zhí)行性”。
(四)預算執(zhí)行約束力不強
目前,大多數(shù)高校的財務(wù)預算在執(zhí)行過程中均不同程度存在嚴肅性、約束力不強的現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在:1.預算審批下達執(zhí)行的時間滯后。高校部門預算通常在當年的3、4月份經(jīng)人大會議審議通過后批復下達,學校具體執(zhí)行的校內(nèi)預算甚至到當年的4、5 月份才下達,而這時有很多經(jīng)濟業(yè)務(wù)已經(jīng)發(fā)生,預算管理無法做到事前、事中控制,失去了預算控制的意義。2.預算項目隨意調(diào)整、追加現(xiàn)象嚴重。在實際工作中,部分高校使用預算經(jīng)費時擅自擴大開支范圍、提高開支標準、混淆開支渠道,造成預算變更頻繁,預算執(zhí)行剛性不強,缺乏應(yīng)有的嚴肅性。3.預留的機動經(jīng)費使用時缺乏約束力。高校在編制預算時,一般編制預留一定不可預見經(jīng)費預算。但在實際執(zhí)行中,這部分資金難以控制其使用方向,往往成了常規(guī)公用經(jīng)費超支的補充。預算執(zhí)行存在隨意性,一定程度削弱了預算的約束力。
(五)預算績效評價體系不完善
預算績效評價工作是預算管理的重要環(huán)節(jié),強調(diào)的是責任和績效。目前各高校在預算執(zhí)行中缺乏有效的績效評價體系,也沒有相應(yīng)配套的獎懲措施,高校資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評價。在執(zhí)行中沒有將部門經(jīng)費與工作目標捆綁,沒有與工作績效掛鉤。部門負責人經(jīng)濟責任不明確,事權(quán)和財權(quán)未能做到真正的統(tǒng)一。由于節(jié)約沒有獎勵,超支沒有控制和懲罰,造成各部門爭奪資金,加劇了資金短缺的矛盾,影響了資金使用效益,不利于學校事業(yè)的發(fā)展。
三、加強高校預算控制的對策
針對上述問題,高校亟需建立一個符合目前國內(nèi)高等教育發(fā)展實際情況的預算控制管理體系。筆者認為,應(yīng)從以下幾個方面加以完善,進一步提升高校的財務(wù)管理水平。
(一)建立健全預算管理組織機構(gòu)
任何一個管理系統(tǒng)的有效運行,都必須有一套邏輯科學、合理規(guī)范、結(jié)構(gòu)嚴謹?shù)慕M織制度體系作保障,高校預算控制管理也不例外。為了保證預算實現(xiàn)有效控制,高校首先應(yīng)建立各級預算管理的組織機構(gòu),健全從預測、決策到執(zhí)行、監(jiān)督、考核,按各級責任層次劃分的責任制,做到權(quán)責明確,管理到位。主要包括以下幾個方面:1.建立由行政一把手領(lǐng)導,教學副校長、財務(wù)副校長、財務(wù)處長及審計處長組成的、具有權(quán)威性的財務(wù)預算管理委員會,負責學校預算的總體平衡、宏觀協(xié)調(diào)、審批、控制、監(jiān)督和考核。2.學校教職工代表大會和紀委、審計處對學校民主理財和預算公開透明實行監(jiān)督。學校教職工代表大會審議學校預算、決算草案,提出質(zhì)詢和修改意見,供學校預算管理委員會參考。紀委、審計處對學校預算管理和執(zhí)行部門的預算違法、違規(guī)行為,向?qū)W校領(lǐng)導提出報告,并進行調(diào)查處理。3.學校財務(wù)部門是學校預算管理的執(zhí)行部門,負責編制學校的預算、決算草案;負責學校預算執(zhí)行中的控制、調(diào)整;定期向上級主管部門和學校預算管理委員會報告預算執(zhí)行情況和決算情況。各經(jīng)費主管部門負責編制本部門的經(jīng)費需求預算、決算,組織和監(jiān)督本部門預算執(zhí)行,按規(guī)定向?qū)W校財務(wù)部門提交預算安排和決算情況。高校預算管理組織機構(gòu)預算控制流程圖見圖1。
(二)推行全面及全過程預算控制
根據(jù)部門預算的要求,高校預算要囊括學校全部財務(wù)收支,真正做到一個部門一本預算。高校對凡涉及到資金的籌集、使用、耗費、收回、分配等財務(wù)活動,應(yīng)全部納入預算管理,并按照項目編制,制定財務(wù)預算標準,實施財務(wù)預算控制,使高校各項經(jīng)濟活動均受控于預算管理體系之中。高校財務(wù)部門要改變預算管理僅注重分配的觀念,將目標方式下的預算轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程管理,強調(diào)部門行使職能過程中各項預算的全過程管理,突出預算的事前控制作用,建立以預算為核心的內(nèi)部控制制度,統(tǒng)一籌劃和控制高校的有限財力,促進教育事業(yè)健康的發(fā)展。
(三)改革預算編制方法
進入21世紀,舊的預算編制方法已不適用于高校發(fā)展。預算編制應(yīng)改變長期延用的“基數(shù) 增長”方法,由重投入式預算轉(zhuǎn)變?yōu)橹禺a(chǎn)出式預算。引入以成本效益分析為基礎(chǔ)的零基預算和績效預算。零基預算不同于傳統(tǒng)的增量預算編制方法,它對于任何一筆預算支出,都不是以現(xiàn)有費用水平為基礎(chǔ),而是一切以零為起點,從根本上考慮費用支出的必要性及其數(shù)額的多少。這樣能使所編制的預算更切合當前的實際情況,從而使預算充分發(fā)揮其控制實際支出的作用。績效預算是一種結(jié)果導向型預算,產(chǎn)出是高校內(nèi)部預算投入的標準。高校內(nèi)部各部門或?qū)W院在上報本部門預算的同時,還必須報送結(jié)合學校同階段發(fā)展規(guī)劃所制定的本部門工作目標;學校下達部門績效預算的同時,還應(yīng)下達部門該階段工作目標,作為該部門本階段該預算金額投入應(yīng)有的產(chǎn)出。對高校各部門而言,投入不僅僅是預算期內(nèi)學校資金的現(xiàn)金投入,還應(yīng)包括各部門占用的學校房屋、設(shè)備及實驗室的折舊損耗費,當然也還應(yīng)包括占用的人力資源等。大力推進高校績效預算管理,將績效目標、經(jīng)費使用、績效考核相統(tǒng)一,實現(xiàn)資金效益最大化。
(四)強化預算執(zhí)行監(jiān)控力度
預算編制后,若不進行嚴格監(jiān)控,那么預算就形同虛設(shè),完全失去了意義。這就要求高校制定相應(yīng)的預算規(guī)章制度,加強對預算執(zhí)行過程的管理和控制,定期、不定期檢查和分析預算執(zhí)行情況,包括收入預算的執(zhí)行和支出預算的執(zhí)行,盡早發(fā)現(xiàn)差異,找出原因,加以控制。高校可建立預算執(zhí)行情況定期分析報告制度,由財務(wù)部門定期向校內(nèi)各學院和部門提供預算執(zhí)行情況表,及時掌握各部門預算執(zhí)行動態(tài),并監(jiān)督各部門加強預算執(zhí)行管理;各部門都是預算責任中心,要樹立成本意識,定期向財務(wù)部門反饋預算執(zhí)行分析報告,對項目執(zhí)行進度和績效情況作出書面說明,使成本控制與事業(yè)任務(wù)完成進度同步。此外,各學校應(yīng)嚴格執(zhí)行高校財務(wù)制度的相關(guān)規(guī)定,避免預算的隨意追加、調(diào)整。高校預算一經(jīng)批復后,就應(yīng)當成為一項必須嚴格執(zhí)行的財務(wù)制度,不得隨意追加或調(diào)整。經(jīng)常性支出項目一般不應(yīng)調(diào)整;對于確需追加或調(diào)整的,應(yīng)當按照嚴格、規(guī)范的預算調(diào)整審批程序,方可調(diào)整。只有這樣,預算的嚴肅性、權(quán)威性才能真正樹立起來。
(五)完善預算績效考核制度
預算績效考核是預算執(zhí)行結(jié)果評估的重要環(huán)節(jié),是對高校預算執(zhí)行過程、完成結(jié)果以及產(chǎn)生的效益進行全面的考核評價。建立合理的預算績效考核制度,確保預算的嚴肅性,是提高預算管理的控制和約束力的可靠保證。高校要逐步建立一套完整的預算績效考核制度,明確考核的內(nèi)容和指標、考核的標準和方法。績效指標的設(shè)定應(yīng)遵循短期效益與長期效益相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合的原則。通過合理的分析與比較,找出產(chǎn)生差異的原因,計算各因素指標的變動對預算完成的影響程度,系統(tǒng)地對高校預算執(zhí)行情況和財務(wù)狀況進行全面、綜合的評價,并對預算執(zhí)行程度、資金使用效益、效率進行專題分析。另外,高校應(yīng)根據(jù)實際情況,制定切實可行的預算考核獎懲機制,結(jié)合對各部門預算執(zhí)行情況的考核,制定相應(yīng)的配套獎懲措施,對積極增收節(jié)支、預算執(zhí)行情況良好、資金效益高的部門要表揚,并采取適當措施給予獎勵。對浪費資金、預算超支、預算執(zhí)行情況不好、資金使用效益低下的部門要批評,并適當扣減其部門經(jīng)費,情節(jié)嚴重的,還要追究相關(guān)負責人的經(jīng)濟責任。這樣可以維護預算的嚴肅性和有效性,充分調(diào)動學校內(nèi)部各方面預算管理的積極性,使財務(wù)預算管理工作進入科學化、制度化、規(guī)范化的軌道。
四、結(jié)束語
高校預算管理的改革和創(chuàng)新是一個漸進的動態(tài)過程,受制于整個教育體制的改革進程和高校內(nèi)部管理體系的變革進程。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第五十八條中明確指出:“建立科學化精細化預算管理機制,科學編制預算,提高預算執(zhí)行效率;加強經(jīng)費使用監(jiān)督,強化重大建設(shè)項目和經(jīng)費使用全過程的審計,確保經(jīng)費使用規(guī)范、安全、有效;建立經(jīng)費使用績效評價制度,加強重大項目經(jīng)費使用考評”。高校應(yīng)順應(yīng)國家財政改革的要求,不斷加強自身的管理,更新預算管理觀念,細化預算管理,科學編制預算、嚴格執(zhí)行預算、規(guī)范調(diào)整預算、加強預算監(jiān)督與控制、完善預算執(zhí)行分析與考核制度,逐步形成一整套科學完善的預算管理控制體系,不斷提高資金使用效益,提升財務(wù)管理水平,促進高校各項事業(yè)快速健康的發(fā)展。
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