我國“小金庫”治理工作已連續多年，但屢治屢犯，大有禁而不止之勢，教育系統也不例外。截至2009年11月末，自查自糾及重點抽查的結果是，全國共設有“小金庫”22 884個，涉及金額101.58億元。①治理“小金庫”的法律法規雖由財政部、監察部等多部門聯合制定，但往往由紀律檢查和監察部門牽頭實施且多為事后查處，因此大多數研討文獻也側重從紀律檢查和監察角度論述私設“小金庫”違規違紀的預防與懲治，缺乏全方位過程控制的探討。本文參考《企業內部控制基本規范》和《企業內部控制應用指引》中的有關規定和要求，按照內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督等內控五要素的要求，闡述如何運用并強化資金內部控制，以實現防范和治理教育單位“小金庫”的長效目標。
一、營造防治“小金庫”的內部控制環境
（一）健全并宣傳防治“小金庫”相關規定
1.定期梳理并健全收支財經政策及控制流程。教育單位的財務、審計和監察等相關職能部門應定期（至少一年一次）梳理國家及當地政府有關“收支兩條線”等收支管理政策，補充缺失的規定，建立健全有關收支控制流程。
2.大力宣傳防治“小金庫”的法規政策。宣傳防治“小金庫”法規政策的重點包括“小金庫”的定義和預防內容，以及本單位的財經政策和財務報銷制度。要特別加大“一把手”或“一支筆”及關鍵崗位員工的培訓，將防治“小金庫”的規定作為崗前培訓“應知應會”的重點內容，還可以召開座談會或研討會，研究新業務、新變化、新問題，確定應對措施及解決方法。
（二）確定負責防治“小金庫”的專職部門
教育單位應明確指定財務或審計或紀檢部門負責“小金庫”的防治工作，作為其常規工作，常抓不懈，還可成立由有關部門“一把手”組成的防治“小金庫”工作組，集中合力并發揮各部門的職能優勢，各司其職，協同作戰。
（三）梳理并改進崗位職責分工，配置專業勝任的人員
科學合理的崗位職責設置是加強資金內部控制制度建設的基礎，配備專業勝任能力的人員是內部控制有效運行的前提條件，關鍵崗位定期輪崗是強化內部控制較為有效的具體措施。現實中，有人雖然職位不高，但權力較大；或者雖然權力不大，但掌控著可變現的資源，容易轉化為小集體或個人利益；有的則因專業能力不強而無法及時識別并化解“小金庫”風險。為此，教育單位應定期（至少一個聘期一次）梳理具有經濟職能的部門及崗位，分析是否有不相容職責及崗位由單一部門或人員承擔，關鍵崗位人員是否具備相應知識、能力和職業道德。
二、識別“小金庫”主要風險來源及控制點
內部資金控制中的風險評估，要求對小金庫的主要風險加以識別并明確主要的風險控制點。負責防治“小金庫”的有關部門應定期（至少每年一次）分析并識別資金活動的主要風險來源，明確關鍵業務、程序、崗位和人員，確定關鍵風險控制點，制定有效的控制措施，重點管控關鍵風險。
（一）識別方法
1.定量分析。通過定期量化的財務分析，可以查找出“小金庫”易發地或高發點。教育單位的財務部門可以結合財務分析，定期對經濟業務現金流②進行結構分析；可以分析各經濟運營部門的現金流入結構比率，根據業務量與現金收入量之間的一般規律性數據，對波動較大者，強化原因分析；還可以通過分析現金流出的結構比率或者現金的流入流出比率，分析現金支出比率的變化及原因。
2.定性分析。教育單位“小金庫”風險的定性分析，要特別關注經濟業務、部門職責、部門負責人和關鍵崗位員工等變化情況，并評估上述變化可能帶來的內部控制風險。
3.綜合評估。教育單位“小金庫”風險綜合評估，應根據上述風險的定量分析及定性分析結果，對風險作出綜合評估，提出專門的風險分析報告，供“小金庫”防治工作組領導決策參考。
（二）“小金庫”的主要風險來源
1.收入風險來源。主要是下列收入不入賬：非經營性資產的對外出借出租收入、違規收費，白條收費賬，零星存貨或陳舊報廢物資的變價收入，物資、設備采購或購買服務的回扣，接收捐贈的物品、聯合辦學辦班的培訓收入等等。
2.支出風險來源。主要有：無中生有的業務支出報銷（即假業務真發票報銷）或者真業務、真發票、虛假金額報銷，形成賬外資金；代價券、代價卡購買取得發票即作支出報銷，形成賬外代價券、卡；物資設備采購、業務外包③價款支付后享有的現金折扣或返還，不抵減采購成本、不入賬等。
（三）“小金庫”的主要風險控制點
1.收入控制點。（1）資產對外出租、出借的流程控制；（2）收費項目與收費標準的檢查控制；（3）票據的購、領、用、銷流程控制； （4）資產處置的程序和審批權限控制。
2.支出控制點。（1）支出預算控制；（2）代價券、卡的領用與保管控制（類似存貨控制）；（3）采購、業務外包合同管理控制以及采購、業務外包款項支付控制。
3.收支結合的控制點。（1）有些內部控制程序同時涉及收入和支出，且收支相互關聯，使風險更加隱蔽，需要特別關注。（2）規范聯合辦學辦班合同訂立及審批控制。應當重點關注辦班合同中提出的收費標準、學費分成比例及各自承擔的辦學成本及付款期限、付款方式等。（3）采購的驗收與付款控制。特別關注購貨付款時對方是否有“銷售折扣”及“現金折扣”的返回款未入賬。（4）資產的盤點清查控制。
三、實施全面預算管理
教育單位的控制活動主要是通過全面預算管理來實施的。單位可以通過強化預算約束達到規范和完善資金收支內部控制目的，還可以通過定期的收支余預算執行情況分析，及時發現預算執行中的收支項目差異與金額差異，特別是通過現金收支差異的分析，可以使“小金庫”的苗頭在初期就被糾正與處理，防患于未然。
（一）收入預算與控制
教育單位的收入來源除財政撥款外，非學歷教育培訓及其他短訓班收入占很大比例。要根據以往年度的數據及當年教育經費籌集的實際情況，編制分部門、分業務的現金收入預算，作為部門及關鍵崗位個人的績效考評依據，還可以通過數據分析及時發現疑點，及時跟蹤與監督檢查，保證現金流入的真實、合法、完整。
（二）支出預算與控制
教育單位的辦學日常支出與設備購置、勞務支出，必須有預算和恰當的授權審批，應明確各管理層級在支出中的權限和責任。對于屬于“三重一大”范疇的支出，還應當經過單位領導層的集體決策甚至聯簽，必要時還需報請主管部門批準。
在支出控制中，要特別注意資金支出的不相容崗位職責的分離。即資金支出的審批與執行崗位要分離；支出執行崗位應與審核崗位、會計處理崗位分離；資金支出監督崗位應獨立等等。
（三）強化對資金收支的會計系統控制
教育單位對資金收支的會計系統控制，主要關注以下方面：
1.對資金收入的原始票據、合同及其他資料的合法性、合規性控制；2.對資金支付的原始票據、合同及其他資料的合法性、合規性控制；3.對資金收、支的不相容崗位的分離控制；4.對現金資產的接觸性控制和定期、不定期盤點控制；5.多校區多學院的資金集中控制。
四、提高防治“小金庫”的信息透明度
信息與溝通是企業內部控制的五大要素之一。教育單位應在不同的管理層級之間建立適當的渠道，暢通防范與治理“小金庫”的各種信息渠道，提高信息透明度。
（一）建立并暢通防治“小金庫”的信息系統
事實證明，“小金庫”隱蔽性很強，大部分小金庫的曝光是因為知情人的舉報。所以，建立并暢通防治“小金庫”的信息系統十分重要。
1.設專門欄目或子網站，將國家及地方主管部門、單位的防治“小金庫”的政策上傳至網站，擴大宣傳，讓全體員工認知“小金庫”的形式及其危害；2.設專門通道，包括公開舉報電話、舉報郵箱，發動群眾舉報，以保證資金舞弊信息能夠被及時采集、傳送、處理；3.設置員工網絡和實體交流平臺，以便相互討論交流防治“小金庫”的認識與舉措。
（二）提高防治“小金庫”的信息透明度
內部控制不嚴格會給“小金庫”留下“可能”的空間，而信息不透明又給“小金庫”的受益者帶來“僥幸”，為“可能”增添了“方便”。信息的公開透明，可以讓大家參與監督，使設置“小金庫”的“可能”變為“不能”、“不便”、“不敢”，從而鏟除滋生“小金庫”的“土壤”。
1.公開預算及執行情況，單位要公開總體的預算及執行情況，各下屬部門也應公開本部門的預算及執行情況，使得預算及業務管理接受全員監督；2.將舉報查實情況及時反饋給舉報者，并給予相應的精神及物質獎勵；3.公開“小金庫”查處結果，特別是要公布對責任人的處罰原因、依據及結果，對典型案例進行詳細分析并予以公開，以起到警示作用。
五、加強對資金收支的監督
（一）建立年度資金內控報告制度
1.年度資金內控報告制度是反舞弊程序和控制成功的關鍵。年度資金內控報告制度既是有效的信息溝通的一種主要方式，也是反舞弊程序和控制成功的關鍵。教育單位要建立年度資金內控報告制度，由內部控制部門定期梳理資金內控情況，及時總結良好的做法，發現內控薄弱環節，寫出書面報告，提出改進措施，遞交單位最高管理層。
2.評價學校資金收支控制系統的有效性。教育單位的內審部門或內控評價機構對資金收支控制系統的有效性應給予特別關注，對單位的外部環境和有關條件發生變化時也要特別敏感，應著重考慮：（1）相關控制在評價期內的運行狀況；（2）相關控制運行的一致性；（3）實施控制的人員必要的權限和能力④。在此基礎上，至少每年出具一次資金活動內部控制自我評估報告，提出改進的具體措施，督促相關部門及人員予以落實，經過一階段后再進一步評價改進的效果。
（二）加強對資金收支控制活動的檢查與監督
教育單位要提高對資金內控檢查作用的認識，強化對資金收支的獨立檢查與監督，定期（至少每年一次）對各項資金業務流程及控制進行審核、抽查，在年度審計工作計劃中確定抽查的比率，采取內查外調形式，跟蹤重要項目及大額度的資金收支情況。資金內部監督的主要內容有：
1.資金收支預算的編制、調整、執行情況；2.資金收支與合同約定是否相符；3.“三重一大”是否集體決策甚至聯簽；4.支出是否符合國家規定或單位標準；5.收入、支出項目與金額是否真實、合法、完整； 6.現金及等價物資產的管理與保護是否符合國家和單位的規定。
（三）建立并落實責任追究制度
教育單位應建立健全符合本單位實際的“小金庫”防范與治理的具體責任追究制度。一旦查出“小金庫”，必須嚴格按照國家及單位的有關規定追究相關人員的責任。對于集體腐敗也應給予追究，依法依規處理。只有責任追究落實到位，才能令行禁止。
總之，教育單位應以全面預算管理為管控核心，通過運用健全有效并且持續的資金內部控制全覆蓋于資金收支活動，以求教育單位的“小金庫”的防治取得長效。
