一、企業內部控制體系建立的背景和必要性
企業內部控制思想產生于18世紀產業革命后，它是企業規模擴大化和資本公眾化的結果。內部控制是衡量現代企業管理的重要標志，從西方成熟市場經濟國家的實踐來看，健全有效的內部控制是解決企業許多潛在問題的有效方法。到目前為止，最新觀點是由美國“全國欺騙性財務報告委員會”（即COSO）所屬的內部控制專門研究委員會修改的《內部控制——整體框架》中對內部控制的定義。即內部控制是為企業經營的效率性、財務報告的可靠性、相關法規的遵循性等目標的實現而提供合理保障的過程。它要求內部控制具備五個要素，即控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督。但是COSO 內部控制框架體系并不完全適合中國國情，必須結合我國企業的具體產品、經營規模、管理特點和水平等，研究和制定一套適合企業特點的、獨有的內部控制框架體系。一個設計和運行良好的內部控制制度，不僅能夠使企業合理配置資源，提高生產效率，而且更能防范欺詐事件的發生。
二、國有企業內部控制存在的主要問題
（一）不了解內部控制的真正內涵
從我國的情況來看對內部控制的定義基本上還停留在內部控制結構階段，大多都在套用西方的內部控制，并沒有形成一個有中國特色的內控框架和指南。對內部控制的研究還局限于內部控制制度的構建上，對內部控制的執行有效性研究較少，習慣于行政指揮，對內部控制有誤解：認為內部控制就是一堆手冊、文件、制度；認為內部控制就是對領導干部權力的限制。企業對內部控制的重視遠遠不夠，習慣于重視生產經營、技術開發，輕視內部管理和控制，風險意識薄弱。近幾年來，雖然內部控制工作在國有企業中迅速開展，許多企業建立內部控制制度，并設立專門的內部控制工作部門負責制度的實施，但在具體實施過程中，由于人員的培訓力度不夠或者制度的制定脫離實際，導致某些制度降低辦事效率，甚至無法執行，內部控制沒有得到應有的重視。
（二）法人治理結構不完善
國有企業改制以后，雖然形式上建立了法人治理結構，但遠未達到內部權力制衡的效果。許多國有企業的董事會成員大多由企業的經理人員擔任，董事會不能充分發揮其監督和控制經理層的作用。財務會計信息系統的運作受企業經理的直接領導，財務監督被架空。相互制衡的法人治理結構無法建立，內部控制不能有效運行，容易造成在沒有可行性論證情況下的隨意決策，導致決策失誤。
（三）外部監督機制不健全
從外部看，我國企業已經形成了政府監管和社會監督的外部監督體系。由于各監督主體缺乏信息溝通，各種監督功能交叉、標準不一，再加上管理混亂，不能形成有效的監督合力。此外，執業環境和業務競爭的不規范，以及對注冊會計師的監管不到位，使得企業來自外部的監督缺乏力度。
（四）企業內部監督體制不順暢
很多企業的監督評審主要依靠內部審計部門來實現，我國內部審計機構最初是在政府的要求下建立起來的，企業并沒有真正認識到內部審計的作用，認為審計的功能仍然是查錯防弊，注重事后監督，不注重事前、事中的控制；重視對財務報表的審計，忽略對管理現狀進行分析評價。而且，內部審計部門一般受管理層領導，缺乏應有的獨立性，在內部稽查、評價內控制度是否完善和履行職責效率等方面，未能充分發揮應有的作用。企業財務部門崗位設置和人員配置不當，業務交叉過雜，會計人員職責不明。
三、完善國有企業內部控制的措施
（一）完善公司治理結構
內部控制由不同層次的控制構成，其中公司治理層次的控制是最高層次的內部控制。根據OECD的定義，公司治理在于：保障股東權益、公平對待股東及利益相關者角色定位、信息揭露與透明度，以及董事會角色，可見公司治理是一種權利安排。內部控制和公司治理之間是一種相輔相成的關系：良好的公司治理結構是內部控制發揮作用的基本前提；健全的內部控制機制也將促進公司治理結構的完善和現代企業制度的建立。從我國企業的現狀來看，公司治理存在的問題主要有：一是股權結構不合理。如內部人控制、大股東控制等問題嚴重，企業股東的利益尤其是小股東的利益得不到切實的保護。二是公司組織結構未發揮應有的制衡作用。如董事會獨立性不強，由于所有者缺位或大股東控制，董事會的運轉并未發揮實質性的作用；監事會也僅僅只是一個擺設。三是激勵機制存在缺陷。主要表現為激勵不足與激勵不當，經營者的報酬普遍較低，但一些虧損嚴重的企業，其經營者得到的報酬卻比盈利企業的經營者高。四是外部監督體系不完善。首先是法制環境不完善，《公司法》并沒有創設一種嶄新的機制確保股東大會可以避免流于形式，董事長可以兼任總經理的法律制度為管理者個人獨斷專行、損害股東權益開了方便之門。面對以上公司治理存在的問題，有如下幾點思考：
1.強化董事會職能
完善公司治理的核心是建立股東大會、董事會、監事會與經理階層之間相互制衡關系。其中，健全董事會的功能是企業內部控制的關鍵。只有董事會功能完善了，才能健全公司治理結構，進而加強內部控制。完善董事會必須做到董事長與總經理分設，增加董事會中外部董事的比重，減少內部人和大股東控制，使其最大限度地發揮監督制衡及決策作用。總之，董事會應當是獨立于管理層的，以便對管理層決策提出必要的質疑。
2.提高監事會地位
內部控制框架的五大要素之一是“監督與糾偏”，在“控制環境”這一要素中，也要求建立與內控相應的監督機構。但現實的情況是：監事會對處于內部控制核心地位的董事會的監督長期弱化。產生這種現狀的主要原因就是監事會的地位不高。按照我國《公司法》的規定，監事會在公司治理結構中處于和董事會并行的地位，直接向股東大會負責。然而，目前在相當一部分公司里，監事被董事和經理視為從屬的地位。只有提高監事會的地位，在監事會成員中引入利益相關者，并協調好獨立董事與監事之間的關系，讓監事會真正發揮作用。
3.提升管理者素質
企業的成敗，很大程度上決定于企業經營管理者的素質。管理者在行使管理職能時所表現出來的個人素質對企業的生存和發展有著舉足輕重的影響。企業內部控制是企業管理職能的重要組成部分。在管理學的領域里，以人為中心的領導方式比以任務為中心的領導方式更能加強員工的群體團結，增強員工的歸屬感，從而發揮出更大的積極性和創造性。這些對內部控制同樣適用，企業在建立了較完善的內控體系之后，需要一些具有統帥能力和感召力的人去激勵和推動制度的執行。如果管理者的素質夠高，那么管理者為謀求私人利益而逾越內部控制進行舞弊的幾率就能大大降低。當然，企業還必須建立有效的激勵制度，使管理者責權利統一，保證管理者的付出與其所得基本相符。
（二）加強政府對國有企業的引導和監督
在長期的計劃經濟體制下，政府在企業的生產、經營、管理等各個環節加以干預，使得企業內部控制形同一張白紙。在市場經濟體制下，我國政府已經意識到內部控制的重要性，并不斷加大對企業內部控制的推動力度，建立了一系列的法律法規。2008年6月28日，《企業內部控制基本規范》的發布為我國各行各業的企業制定內部控制規則提供了普遍適用的平臺。我們在肯定其重大意義的同時，應當知道：市場經濟的本質是法制經濟，要改進和完善內部控制制度，從根本上就必須加強內部控制的法制建設。而我國政府發布的內部控制規范屬于行政法規的范疇，法治力度明顯不足。因此，政府在完善行政法規的時候更應著力加強關于內部控制的立法，以引導企業有效地執行內控制度。在立法的同時要加強執法的力度，因為很多企業會應付性地搞“上有政策，下有對策”，而正是由于政府監督不力、執法不嚴才導致了內控制度長期失效。因此，政府應逐步建立一套以基本規范為統領，以評價指引、應用指引和內部控制鑒證指引等配套辦法為補充的內控標準體系，并不斷完善以法制為推動、以企業實施為主體、以政府監管和社會評價為保障、以各方面積極參與為促進的內控實施體系，在企業建立和執行內部控制制度的過程中發揮其應有的引導和監督作用。
（三）完善企業內部監督機制
加強內部審計。內部審計是內部控制的一種特殊形式，它是企業內部經濟活動和管理制度是否合規、合理和有效的獨立評價機構，在某種意義上講是對其他內部控制的再控制。實現控制制度的自我評估，這是指每個企業不定期或定期地對自己的內部控制系統進行評估，重點評估內部控制的有效性及其實施的效果，以期能更好地實現內部控制的目標。
（四）強化內部控制執行力
內部控制執行力是指企業執行內部控制制度的能力和力度。很多企業在政府的引導下都逐步建立了較完善的內控體系，而導致內控制度無效的真正原因還在于內部控制缺乏執行力，僅僅把內部控制當成一項國家任務來看待，建立了就完事了，執不執行對本企業也沒什么影響。所以，內控體系要在企業真正發揮作用最重要的一點就是企業真正重視它，要把內控體系看作企業運營所必需的一項資產，并且企業運用這項資產能夠給它帶來比取得以及維護該資產所需的成本更高的收益。只有在這個前提下企業才會自覺、認真地去執行內控制度。這些意識不僅高級管理者要有，企業的每一位員工同樣要具備。因此，強化內部控制執行力要倡導“以人為本”的企業文化，實現“軟控制”。要把內部控制變為企業自身所需，通過對內部控制相關知識的宣傳，提高企業管理者對內部控制的認識水平，將其置于企業的戰略高度。再由管理者以身作則，帶領全體員工一起執行內控制度。無論制定環節還是執行環節，都能變“要我控制”為“我要控制”，從而達到內部控制從我做起的最佳企業文化。就算管理者更換了，這種企業文化還會隨著企業的發展而延續下來，并發揮持久的影響。
（五）加強組織文化建設，增強企業凝聚力
我國經濟體制向市場經濟轉軌之后，企業內部組織文化嚴重缺位和混亂。單純依靠道德、理想等無形的東西現已很難奏效，企業必須通過嚴格的規章制度來促進良好的、適應市場經濟發展的組織文化的形成和建立。同時要重視“人為為人”的集體主義精神的培育，從“為人”的角度出發，控制好自己的行為，創造一個良好的人際關系環境空間，使大家互相支持，相互激勵，充分發揮人的主觀能動性。從而形成良好的控制環境，促進內部控制的有效運行，加強企業的凝聚力。
總之，推進企業內部控制是發展趨勢，但又不能操之過急，需要借鑒相關理論和國內外成功實踐經驗，結合企業的發展實際，加強調查研究和探索，構建涵蓋各領域的內控體系，并實現有效運行，加強業務流程管理，突出特殊風險領域的風險防控，強化和改進日常運行監督，為企業規范、健康、持續發展提供有力保障，提升企業管理水平。【參考文獻】
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