一、績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱
績(jī)效審計(jì)是財(cái)務(wù)審計(jì)的延伸,不再以真實(shí)性和合法性作為審計(jì)目標(biāo),所強(qiáng)調(diào)的是被審計(jì)機(jī)構(gòu)是否有效地管理和利用其資源,而且一般不用或很少再用財(cái)務(wù)審計(jì)作為鋪墊。因此,如果還沒(méi)有把與財(cái)務(wù)審計(jì)相關(guān)的真實(shí)性和合法性問(wèn)題解決好,審計(jì)工作難以向績(jī)效審計(jì)方向轉(zhuǎn)型。目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活中違法亂紀(jì)行為還大量存在,審計(jì)機(jī)關(guān)每年都要揭露大量的違規(guī)行為,反腐敗仍是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù)。這種狀況的存在意味著審計(jì)部門(mén)不得不將大量的人力、物力、財(cái)力投入到財(cái)務(wù)審計(jì)工作中去,績(jī)效審計(jì)工作則因人力、物力、財(cái)力的投入不足而不能正常順利地開(kāi)展,這無(wú)形中大大降低了績(jī)效審計(jì)工作的效率,也增加了績(jī)效審計(jì)工作的難度。
二、缺乏統(tǒng)一的法律保障
績(jī)效審計(jì)工作要取得實(shí)效,必須取得立法支持,而且要將其制度化、經(jīng)常化。由于績(jī)效審計(jì)的理論、方法、技術(shù)等復(fù)雜性,目前,我國(guó)尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的有關(guān)績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī),已出臺(tái)的地方性法律法規(guī)中涉及績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容較少。全國(guó)僅有深圳市《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》、湖南省《湖南省審計(jì)監(jiān)督條例》、珠海市《珠海經(jīng)濟(jì)區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》引入了績(jī)效審計(jì)的概念。從國(guó)外績(jī)效審計(jì)的發(fā)展來(lái)看,凡是績(jī)效審計(jì)開(kāi)展得比較好的國(guó)家都較早地制定和頒布了績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則及相關(guān)的規(guī)范。如美國(guó)是世界上最早制定績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的國(guó)家, 1972年6月,美國(guó)審計(jì)署發(fā)表被稱為黃皮書(shū)的《政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)及職能的審計(jì)準(zhǔn)則》的最初文本,即“公認(rèn)的政府審計(jì)準(zhǔn)則”,該準(zhǔn)則對(duì)政府部門(mén)及其他非政府部門(mén)有公共資金的領(lǐng)域進(jìn)行績(jī)效審計(jì)作了比較具體的規(guī)定。因此,必須盡快制訂出一整套獨(dú)立、科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)法規(guī)體系,實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)之依法審計(jì)。
三、財(cái)政預(yù)算管理體制的不規(guī)范
我國(guó)目前的預(yù)算體制離真正的公共預(yù)算體制還有較大的差距,主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題:第一,我國(guó)目前公共財(cái)政體制缺乏根本的制衡機(jī)制,改革很難徹底,也很難在政策執(zhí)行上達(dá)到公開(kāi)、透明、公正的本質(zhì)要求,這是我國(guó)財(cái)政體制產(chǎn)生一切問(wèn)題的根源。我國(guó)目前的財(cái)政體制主要是財(cái)政部集預(yù)算編制、執(zhí)行于一身,同時(shí)其他部委如發(fā)改委、教育部等也享有部分的預(yù)算編制權(quán)力,而作為預(yù)算審核、批準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人大常常又缺乏實(shí)際的審核、監(jiān)督功能,這實(shí)際上就從制度上弱化了預(yù)算的嚴(yán)肅性、公開(kāi)性、透明性的特點(diǎn)。第二,預(yù)算編制技術(shù)方法比較粗放簡(jiǎn)單。大多數(shù)部門(mén)預(yù)算的編制方法依然是基數(shù)法或是變相的基數(shù)增減法,并不是采用完全的零基預(yù)算法,采用這種方法,雖然簡(jiǎn)便易行,但其不科學(xué)、不規(guī)范、不公平問(wèn)題有違預(yù)算的本質(zhì)要求。第三,預(yù)算程序法律嚴(yán)肅性的缺失。我國(guó)《預(yù)算法》雖然明文規(guī)定,財(cái)政年度從1月1日至12月31日,但是對(duì)預(yù)算的編制、資金的撥付等時(shí)間安排上都缺乏嚴(yán)格的制約,使得我國(guó)的預(yù)算常常在沒(méi)有嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上匆匆編制,匆匆上馬,這就必然造成預(yù)算編制粗糙,透明度差的弊病,再加上人大每年三月才開(kāi)始審議,造成一是出現(xiàn)數(shù)月的預(yù)算真空,二是審議和監(jiān)督也往往流于形式,缺乏實(shí)質(zhì)性的制度約束。因此,審計(jì)部門(mén)往往由于預(yù)算不合理和過(guò)粗的問(wèn)題而無(wú)從下手或需要耗費(fèi)相當(dāng)?shù)娜肆Α⑽锪拓?cái)力才能弄清事實(shí)的真相,這就大大削弱了審計(jì)部門(mén)的效率,不利于審計(jì)部門(mén)及時(shí)向政府提供有用的管理信息,進(jìn)而影響到我國(guó)績(jī)效審計(jì)的順利開(kāi)展。我國(guó)目前的預(yù)算體制離真正的公共預(yù)算體制還有較大的差距,主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題:第一,我國(guó)目前公共財(cái)政體制缺乏根本的制衡機(jī)制,改革很難徹底,也很難在政策執(zhí)行上達(dá)到公開(kāi)、透明、公正的本質(zhì)要求,這是我國(guó)財(cái)政體制產(chǎn)生一切問(wèn)題的根源。我國(guó)目前的財(cái)政體制主要是財(cái)政部集預(yù)算編制、執(zhí)行于一身,同時(shí)其他部委如發(fā)改委、教育部等也享有部分的預(yù)算編制權(quán)力,而作為預(yù)算審核、批準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人大常常又缺乏實(shí)際的審核、監(jiān)督功能,這實(shí)際上就從制度上弱化了預(yù)算的嚴(yán)肅性、公開(kāi)性、透明性的特點(diǎn)。第二,預(yù)算編制技術(shù)方法比較粗放簡(jiǎn)單。大多數(shù)部門(mén)預(yù)算的編制方法依然是基數(shù)法或是變相的基數(shù)增減法,并不是采用完全的零基預(yù)算法,采用這種方法,雖然簡(jiǎn)便易行,但其不科學(xué)、不規(guī)范、不公平問(wèn)題有違預(yù)算的本質(zhì)要求。第三,預(yù)算程序法律嚴(yán)肅性的缺失。我國(guó)《預(yù)算法》雖然明文規(guī)定,財(cái)政年度從1月1日至12月31日,但是對(duì)預(yù)算的編制、資金的撥付等時(shí)間安排上都缺乏嚴(yán)格的制約,使得我國(guó)的預(yù)算常常在沒(méi)有嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上匆匆編制,匆匆上馬,這就必然造成預(yù)算編制粗糙,透明度差的弊病,再加上人大每年三月才開(kāi)始審議,造成一是出現(xiàn)數(shù)月的預(yù)算真空,二是審議和監(jiān)督也往往流于形式,缺乏實(shí)質(zhì)性的制度約束。因此,審計(jì)部門(mén)往往由于預(yù)算不合理和過(guò)粗的問(wèn)題而無(wú)從下手或需要耗費(fèi)相當(dāng)?shù)娜肆Α⑽锪拓?cái)力才能弄清事實(shí)的真相,這就大大削弱了審計(jì)部門(mén)的效率,不利于審計(jì)部門(mén)及時(shí)向政府提供有用的管理信息,進(jìn)而影響到我國(guó)績(jī)效審計(jì)的順利開(kāi)展。 四、未構(gòu)建統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)
在績(jī)效審計(jì)中,審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是用來(lái)衡量、考核、評(píng)價(jià)審計(jì)對(duì)象效益高低、優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)和尺度,也是審計(jì)人員提出審計(jì)意見(jiàn)、做出審計(jì)結(jié)論的基本依據(jù)。因此,在績(jī)效審計(jì)中,選擇和確立合適的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是非常重要的一環(huán)。只有正確選用績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),才能進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。績(jī)效審計(jì)包含經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的審計(jì),都是通過(guò)對(duì)投入和產(chǎn)出的比較和分析。由于政府活動(dòng)是為社會(huì)提供服務(wù)的,具有非贏利性特點(diǎn),對(duì)產(chǎn)出的把握較難,產(chǎn)出不僅包括經(jīng)濟(jì)效益,還包括社會(huì)效益、政治效益、軍事效益等,而社會(huì)效益、政治效益、軍事效益等的難以準(zhǔn)確計(jì)量,也難以和經(jīng)濟(jì)效益相比較分析。不同的審計(jì)項(xiàng)目會(huì)選擇不同的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),甚至是同一項(xiàng)目,會(huì)有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn),采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn),得出的結(jié)論會(huì)有天壤之別。這使得每開(kāi)展一項(xiàng)績(jī)效審計(jì),審計(jì)人員都必須在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)開(kāi)始前,就衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題與被審計(jì)單位進(jìn)行協(xié)商,或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此,衡量標(biāo)準(zhǔn)的難確定,給績(jī)效審計(jì)人員客觀公正地提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)造成了困難。
五、審計(jì)人員素質(zhì)難以適應(yīng)績(jī)效審計(jì)要求
績(jī)效審計(jì)需要多樣化和創(chuàng)新的方法,需要多學(xué)科的知識(shí)。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)人員視野相對(duì)狹窄,缺乏評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效的意識(shí)、知識(shí)及技術(shù)技能。審計(jì)人員在開(kāi)展績(jī)效審計(jì)時(shí)需具備相應(yīng)的獨(dú)立性和勝任能力。這里的勝任能力除了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)所要求的勝任能力的含義外,還要求審計(jì)人員具有不同于一般的政府工作人員的才能和更加專門(mén)的專業(yè)知識(shí),能夠深刻地理解政府審計(jì)工作,在評(píng)議政府業(yè)績(jī)時(shí)形成深刻而中肯的判斷。在我國(guó),審計(jì)人員的配置呈現(xiàn)出知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、技能素養(yǎng)差距大的非均衡特點(diǎn),精通財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)的人員占了大多數(shù),而掌握管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、計(jì)算機(jī)、法律、心理學(xué)、工程學(xué)等方面知識(shí)的非財(cái)經(jīng)類專業(yè)人員則嚴(yán)重缺乏。這種人員配置狀況已成為制約績(jī)效審計(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素,將不利于對(duì)績(jī)效進(jìn)行全面、客觀、公正的分析評(píng)價(jià)。
更重要是如何利用績(jī)效審計(jì)結(jié)果去優(yōu)化政府辦事效率,強(qiáng)化政府責(zé)任,而這其中最重要的就是將績(jī)效審計(jì)與行政問(wèn)責(zé)兩者相結(jié)合。但目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度剛剛起步,績(jī)效審計(jì)與行政問(wèn)責(zé)結(jié)合有以下幾個(gè)難點(diǎn):第一,行政體制中責(zé)權(quán)不清,職位分類制度不完善,責(zé)任歸屬不清晰。行政官員具體承擔(dān)什么責(zé)任,是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任還是間接責(zé)任,到現(xiàn)在未知都是粗線條的。第二,根據(jù)績(jī)效審計(jì)結(jié)果所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,對(duì)照行政部門(mén)與人員的職責(zé),如何追求相關(guān)部門(mén)和人員責(zé)任,由誰(shuí)追究,追究的尺度是什么,這些尚不明確。第三,績(jī)效審計(jì)、行政問(wèn)責(zé)都屬于政府行政管理活動(dòng),應(yīng)該接受人民監(jiān)督,人民對(duì)績(jī)效審計(jì)、行政問(wèn)責(zé)的監(jiān)督制度尚待建立健全。因此,績(jī)效審計(jì)與行政問(wèn)責(zé)制度難以有效結(jié)合造成績(jī)效審計(jì)結(jié)果利用效率不高,從而影響績(jī)效審計(jì)工作本身的效率。
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