事業單位國有資產主要配置于社會的非生產領域,主要體現為國家意志和政府權力的行使,因此,它主要具有以下幾個方面的特征:
1.公共性。
事業單位國有資產主要通過公共財政分配與再分配,以及通過國家權力、國家公共資源取得,本質上是取之于民用之于民。社會的、人文的、歷史的和現實的經驗表明,公共性的事物是最易受到侵蝕、損害的事物,必須要有嚴厲的、強有力的監管。
2.服務性。
即服務社會、服務公眾。事業單位掌管和使用國有資產,實質上是接受社會和公眾的委托,為社會和公眾服務。既然是受社會和公眾的委托服務于社會和公眾,其服務的方法、措施、領域、質量、效果,就得讓社會和公眾知悉、評判,并接受其監督。
3.分散性。
4.層級性和條塊結合性。
依照我國現行的行政管理體制,行政層級上有中央、省、地市、市縣、鄉鎮五級,領導體制上一般實行業務領導(指導)條線制、人事財務地方制。層級有層級利益,塊塊有塊塊利益,條線有條線利益,在目前利益格局比較紊亂、財政管理體制尚未完全理順的情況下,在資金的收支脈絡、實物的調配脈絡上,又存在著交叉、并行的現象。這在一定程度上也造成了公共資源的配置失衡。
二、事業單位資產管理工作存在的問題
1.家底不清,監管失控。
長期以來,我國的事業單位國有資產的監管制度不健全,重建輕管,大部分單位尚未建立起完善的資產管理制度,資產的賬賬、賬物不符,賬外資產大量存在。同時,在現行的事業單位會計制度下,資產不計提折舊,存量資產的賬面價值與實際價值脫節,監管部門對非經營性國有資產的家底不清,從而導致了資產監管的失控,流失嚴重。
2.產權不明,所有者缺位。
理論上,國有資產的所有權是國家,政府代表國家行使所有者權利。但由于事業單位國有資產主要是財政撥款形成的,對資產的形成與配置沒有科學統一的標準,加上監管制度與體制的缺陷,本來對資產只有使用權的部門(單位)形成資產后對資產卻有了完全的支配權,對資產的任意的處置、改變資產用途,資產的占有者由法律上的使用者成了實際意義的所有者,國家沒有行使所有者應有的權利,對資產使用和運行中的重大事項已經失去控制。
3.配置不科學,需求無度。
4.運行績效低下,資產損失浪費嚴重。
對事業單位國有資產目前缺乏科學的績效考核評價辦法,加上資產占用“小而全”、“大而全”,資產形成后,沒有承擔其相應的管理責任,資產占用單位沒有相應的壓力與動力,造成事業單位資產重復購建、過多過濫、“重購輕管”、“重錢輕物”、浪費閑置等現象異常嚴重。
三、加強事業單位資產管理工作的探討
1.成立專門化的管理機構。
建立隸屬于財政部門的專門化國有資產管理機構,是搞好事業單位國有資產管理工作的基礎與前提,也是國際模式和國內成功經驗的一致做法。因此,在主體的管理框架中,必須建立必要的事業單位國有資產管理的行政機構,并確保機構、編制、職能、人員、經費五個到位。
2.完善資產配置環節管理。
3.完善資產使用環節管理。
首先是對本單位所占有、使用的資產進行定期和不定期的盤點,做到賬、卡、物相符。在年度終了前必須進行一次全面的清查盤點。通過資產的清查盤點,可以保證會計核算資料的真實可靠,可以查明各項資產的存量和利用情況,挖掘資產的潛力,提高利用效率,確保資產的安全和完整。其次是加強資產的日常使用管理,建立資產管理責任制,將國有資產管理責任落實到人。在做好清查盤點基礎上,制定資產的維護保養計劃,檢查并改善資產的使用狀況,按照規定做好資產的增減、內部轉移、報廢清理工作。要及時清理核對單位往來賬戶,盡量避免呆賬。最后是要加強對資產的出租、出借、擔保、抵押等管理。《中華人民共和國擔保法》明確規定行政單位和公益性事業單位不得作為保證人。對于實際工作中存在的對外擔保和用事業性資產進行的抵押,要及時進行清理、撤消。對于事業單位對外出租、出借資產的,必須報經財政部門審核批準。事業單位對外出租、出借的資產,必須委托有資質的評估機構進行評估,按照評估價作為底價,采用公開招標的方式對外出租。對于出租、出借資產的收入必須實行“收支兩條線”管理。收入必須全額上繳同級財政專戶,支出由同級財政部門按批準的計劃和用途從財政專戶中支付。
4.完善資產處置環節管理制度。
5.完善資產統計報告制度。
要完善國有資產統計報告制度,就必須建立健全事業單位定期向財政部門報送資產統計報告的制度、建立健全財政部門與事業單位對國有資產實行績效考核的制度、建立健全國有資產管理信息系統。首先是建立健全事業單位定期向財政部門報送資產統計報告的制度。資產統計報告是反映事業單位一定時期國有資產使用狀況和增減變動情況的文件。事業單位應定期真實、準確地編制資產統計報告,及時報送財政部門。財政部門應對事業單位的資產統計報告進行匯總、審核,全面掌握事業單位的資產情況和資產管理上各個環節的具體情況,從而進一步加強對事業單位國有資產的管理。其次是要建立健全國有資產績效考核制度。國有資產績效考核就是運用一定的考核辦法、量化指標及評價標準,對事業單位為實現國有資產管理職能所確定目標的實現程度,以及為實現這一目標對國有資產的管理、使用效率等所進行的綜合性考核與評價。國有資產績效考核對象主要是資產的配置、使用、處置等各個環節。在配置環節主要是考核資產的配置是否合理,是否執行了規定的配備標準、配置數量,是否按規定程序報批,是否實施了政府采購等;在使用環節主要是考核資產的使用管理制度是否健全,使用是否得當,使用效率如何?出租、出借是否按規定程序報批?收入是否嚴格執行“收支兩條線”管理等;在處置環節主要是考核資產的處置是否按規定程序報批,是否采用拍賣、招投標等規定方式進行,收入是否嚴格執行“收支兩條線”管理等。
(作者單位:遼寧省國土資源廳財務結算中心)
